III FSK 645/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Gl 1244/21 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 28 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Burmistrza Miasta P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 1244/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Burmistrza Miasta P. (dalej: Burmistrz lub skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: Dyrektor IAS) z dnia 28 września 2018 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. Skargę kasacyjną wywiódł Burmistrz. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 165 w związku z art. 16 i art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP), w związku z art. 64c § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: u.p.e.a.) poprzez określenie kosztów egzekucyjnych, których zapłata ma pochodzić z budżetu Gminy P., na poziomie znacząco przewyższającym czasochłonność i pracochłonność czynności egzekucyjnych, podczas gdy w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i przeprowadzania czynności egzekucyjnych koszty te - zgodnie z ówczesną jednolitą interpretacją przepisów stosowaną przez NSA obciążałyby zobowiązanego, a wskutek późniejszej diametralnej zmiany sposobu interpretacji tych przepisów przez NSA, bez zmiany samych przepisów, kosztami tymi ma być obciążony wierzyciel, czyli w konsekwencji Gmina P., co prowadzi do nieuzasadnionego wzbogacenia Skarbu Państwa kosztem jednostki samorządu terytorialnego; 2) art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest ustalenie opłaty egzekucyjnej za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych w kwocie wyższej niż stawka minimalna wynosząca 4,20 zł, w szczególności przyjęcie, że dopuszczalne jest ustalenie w sposób dowolny wysokości tej opłaty przez organ egzekucyjny z zastosowaniem stawek procentowych przy określaniu wysokości opłat egzekucyjnych, w sytuacji gdy brak określenia górnej granicy opłat za dokonanie czynności egzekucyjnej wyłącza możliwość zastosowania stawki procentowej i opłata powinna zostać wyliczona z uwzględnieniem jej minimalnej wysokości, ewentualnie adekwatnie do nakładu i efektów pracy organu egzekucyjnego, jak również stopnia jej skomplikowania, a także pominięciu przy ustalaniu wysokości kosztów egzekucyjnych okoliczności, że obciążają one wierzyciela będącego podmiotem publicznym oraz wydając w tym przedmiocie postanowienie w oparciu o zasadę analogii do art. 64 § 1 pkt 6, a nie w oparciu o przepisy prawa; 3) art. 64 § 6 u.p.e.a. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest ustalenie opłaty manipulacyjnej w kwocie wyższej niż stawka minimalna wynosząca 1,40 zł, w szczególności przyjęcie, że dopuszczalne jest ustalenie w sposób swobodny wysokości tej opłaty przez organ egzekucyjny z zastosowaniem stawek procentowych, w sytuacji gdy brak określenia górnej granicy opłaty manipulacyjnej wyłącza możliwość zastosowania stawki procentowej i opłata ta powinna zostać wyliczona z uwzględnieniem jej minimalnej wysokości, ewentualnie adekwatnie do nakładu i efektów pracy organu egzekucyjnego, jak również stopnia jej skomplikowania, a także pominięciu przy ustalaniu wysokości tej opłaty okoliczności, że obciążają one wierzyciela będącego podmiotem publicznym oraz wydając w tym przedmiocie postanowienie w oparciu o zasadę analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., a nie w oparciu o przepisy prawa; 4) art. 7 i art. 8 ustawy zmieniającej w związku z art. 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1445 ze zm., dalej: u.p.o.l.) poprzez naliczenie opłaty manipulacyjnej i opłaty za zajęcie wierzytelności od każdego tytułu wykonawczego w sytuacji gdy dotyczyły one podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy i zastosowano do nich ten sam środek egzekucyjny. 5) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo ustalił górne limity opłat w oparciu o zasadę analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., a także pominięcie okoliczności, że opłaty obciążają wierzyciela będącego podmiotem publicznym; 6) art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie dla oceny i wykładni art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., mimo obowiązku wynikającego z art. 8 Konstytucji RP i braku przyjęcia, że z uwagi na niekonstytucyjność ww. przepisów, dopuszczalne jest jedynie ustalenie kosztów egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej w kwocie nie wyższej niż stawka minimalna; 7) art. 145a § 1 w zw. z art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zasadnym było uchylenie postanowienia w całości i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy poprzez określenie kosztów egzekucyjnych w kwocie nie wyższej niż stawki minimalne określone w art. 64 § 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a; 8) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na skutek błędnej oceny, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, mimo naruszenia przez stronę przeciwną przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., pomimo uznania art. 64 § 1 i § 6 u.p.e.a. za niezgodny z Konstytucją zgodnie z wyrokiem TK z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie poprzez określenie kosztów egzekucyjnych w kwocie nie wyższej niż stawki minimalne, względnie konkretnej, ustalonej przez Sąd, wysokości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), ze względu na konieczność rozpoznania jej bez zbędnej zwłoki oraz na ograniczenia związane z sytuacją pandemiczną. Strony zostały o tym powiadomione i pouczone o możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie przesądzające znaczenie dla jej wyniku ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r., III FSK 1449/21. W wyroku tym zostało wyrażone stanowisko odnośnie do wszystkich kwestii podniesionych w obecnie rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Zgodnie zaś z art. 171 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei według postanowień art. 190 zdanie drugie P.p.s.a., nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W nawiązaniu do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podnieść należy, że w przywołanym wyroku III FSK 1449/21 stwierdzono, iż w warunkach rozpoznanej sprawy zasadnie obciążono kosztami egzekucyjnymi wierzyciela, którym jest skarżący. Uznano, że organ egzekucyjny miał podstawę do tego, aby wyliczyć należne opłaty egzekucyjne oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego. Znajdował bowiem zastosowanie art. 64 § 3 u.p.e.a., którego brzmienie nie budzi wątpliwości i co do którego istnieje domniemanie konstytucyjności. Przyjęto, iż organy zastosowały się do wskazań wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 i prawidłowo zinterpretowały oraz zastosowały przepisy art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 3 i § 6 u.p.e.a., oraz że uzasadnione było określenie stawek maksymalnych proporcjonalnie do stawki maksymalnej wynikającej z art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Zaakceptowano zastosowanie analogii z art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., jako uzasadnionej i logicznej. Za niezasadny uznano zarzut dotyczący naruszenia art. 145a § 1 P.p.s.a. Zawarte w wyroku III FSK 1449/21 stanowisko zostało uwzględnione w zaskarżonym wyroku, stosownie do przywołanego przez Sąd pierwszej instancji art. 190 zdanie pierwsze, który stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pomimo, że Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż działa w warunkach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego III FSK 1449/21 i wyjaśnił w czym owo związanie wyraża się, skarżący zarzuty kasacyjne sformułował w taki sposób, jakby wyrok ten nie istniał i tym samym nie zostały przesądzone kwestie podnoszone w niniejszej skardze kasacyjnej. Co znamienne i warte wyartykułowania, skarżący nie zarzucił naruszenia art. 153 albo art. 171, czy też art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i stanowiska wyrażonego w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rzeczy samej skarżący, wbrew przepisom prawa, dążył do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Tymczasem, jak wynika z przywołanych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrokiem III FSK 1449/21 jest związany nie tylko Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, ale też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Dlatego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące kwestii już rozstrzygniętych prawomocnym wyrokiem III FSK 1449/21 uchylają się spod kontroli orzekającego w niniejszej sprawie Sądu odwoławczego. Nie mogą być też rozpoznane zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP, gdyż ich rozpoznanie wymagałoby merytorycznego odniesienia się do zarzutów, które zostały już ocenione i co do których odniesiono się w prawomocnym wyroku, a to jak już wyjaśniono, jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. sędzia P. Dąbek sędzia K. Winiarski sędzia J. Sokołowska