IV SA/Wa 3419/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi I. K. i A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji użytków i ponownej klasyfikacji użytków zmienionych oddala skargę Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] zatwierdził zmienione granice użytków gruntowych i ponowną ich klasyfikację, w działce nr [...] położonej w obrębie [...] gmina [...], stanowiącej własność I. K. i A. B., oznaczone na mapie konturem [...] i [...], przyjętej do PZDGiK w [...] w dniu [...] stycznia 2017 r. za nr operatu [...] oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie aktualizacji użytków i ponownej ich klasyfikacji, w części dotyczącej użytków niezmienionych w powyższej działce nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli I. K. i A. B., wnosząc o jej uchylenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że Starosta [...] zawiadomieniem z dnia 9 października 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji użytków i ponownej klasyfikacji użytków zmienionych, na terenie obrębu [...] gmina [...], dla działki nr [...] stanowiącej własność A. B. i I. K.. Przeprowadzona okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych miała na celu doprowadzenie do zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości – usunięcia ich. Stan faktyczny ustalony w trakcie postępowania wskazuje, że w granicach działki nr [...] obowiązuje Uproszczony Plan Urządzenia Lasu wsi [...] na okres: 01.01.2011 – 31.12.2020 r., zatwierdzony przez Starostę w dniu 27 grudnia 2010 r. za numerem [...], którego zapisy w zakresie granic i powierzchni lasów są wiążące dla organów ewidencji gruntów i budynków. Ponadto rzeczona nieruchomość decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. została wpisana do rejestru zabytków jako zespół podworski w [...], składający się z dworu murowanego oraz parku krajobrazowego skomponowanego w XIX wieku, stanowiącego przykład dworskiego założenia zieleni z tego okresu, zaś murowany dwór zbudowany ok. 1930 r. w stylu charakterystycznym dla dworskich rezydencji z okresu międzywojennego uzupełnia to założenie. Również wypis z rejestru gruntów z dnia [...] września 2014 r. potwierdza aktualnie obowiązujący stan dla wymienionej działki, zawiera informacje o wpisie do rejestru zabytków pod nr [...] i dane dotyczące powierzchni użytków i klas w działce: Ls III – 3,7290 ha, R IIIb – 0,6964 ha, W – 0,0365 ha. Zgodnie z ustaleniami klasyfikatora oraz wykonawcy opracowania geodezyjnego do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, na działce stwierdzono grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych. Jak wynika z protokołu sporządzonego w dniu [...] listopada 2014 r. z przeprowadzenia ponownej klasyfikacji gruntów zmienionych użytków gruntowych, na działce nr [...] stwierdzono grunty zalesione stanowiące las oraz grunty zadrzewione Lz/RIIIb, co potwierdzili swoimi podpisami klasyfikator i skarżący A. B.. Z kolei w protokole przeprowadzenia ponownej klasyfikacji z dnia [...] grudnia 2016 r. ustalono, że na działce nr [...] jest grunt porośnięty drzewami oraz budynek byłego dworu, znajdujący się na obszarze ujętym w obowiązującym Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu jako teren zalesiony oraz związany z działalnością leśną oraz wyłączony z zalesienia teren zabudowany. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w tym protokole zmianie uległ użytek na gruntach ornych. Strony bowiem bezspornie ustaliły występowanie na rzeczonej działce śródpolnych skupisk drzew i krzewów niezaliczonych do lasów lub sadów, oznaczonych jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych "Lzr" na powierzchni zajmowanej przez grunty orne R równej 0,6964 ha. Klasa bonitacyjna tych gleb nie uległa zmianie. Na mapie klasyfikacyjnej stanowią one odpowiednio 276/Lzr-RIIIb i 302/Lzr-RIIIb o łącznej powierzchni 0,6964 ha. Starosta zamieścił w operacie ewidencji gruntów i budynków wszelkie dostępne i wynikające z przepisów informacje podmiotowe i przedmiotowe dla działki nr [...]. Powierzchnia gruntów leśnych LsIII wchodzących w skład wymienionej działki ewidencyjnej ujawniona w ewidencji gruntów i budynków wynosi 3,73 ha, co odpowiada dotychczasowej gleboznawczej klasyfikacji gruntów obowiązującej na mocy zatwierdzającej decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. nr [...]. Z protokołu sprawdzenia klasyfikacji gruntów z dnia [...] października 1979 r. sporządzonego przez inspektora do spraw klasyfikacji wynika, że stwierdzone w tym protokole nieprawidłowości zostały poprawione, a osoby, w stosunku do których wprowadzono zmiany w klasyfikacji gruntów na podstawie tego protokołu, zostały o tym powiadomione, jednak w całym procesie ustalania gleboznawczej klasyfikacji nikt z zainteresowanych nie wniósł uwag i nie złożył odwołania. Na działce nr [...] klasyfikator określił granice konturu klasyfikacyjnego 49 – LsIII, co zostało wykazane w operacie ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nabywając przedmiotowe grunty od Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2000 r. zostali zaznajomieni z dokumentacją stanowiącą załącznik do aktu notarialnego, m.in. Z decyzją z dnia [...] czerwca 1980 r. o wpisaniu dobra kultury do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...] i z wypisem z rejestru gruntów wraz z wyrysem z dnia [...] grudnia 2000 r. z wykazanym lasem na kupowanej przez nich działce nr [...]. W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził brak podstaw prawnych do uwzględnienia zarzutów strony i uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. K. i A. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa oraz obrazę przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie: - art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 2 pkt 3, art. 23 ust. 7, art. 24 ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, - art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 1c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, - art. 4 ust. 1 pkt 1, 5 i 6, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 9 ust. 5, art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 36 ust. 1 pkt 8, 9 i 11, art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, - art. 5 pkt 1, art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 11 ust. 1 i 2 i art. 15 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach, - art. 3, art. 6 ust. 1 pkt 7, art. 7 ust. 3, art. 19 ust. 3, art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, - § 46 ust. 3 i § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i rozwinął podniesione zarzuty wskazując, że w wykazie zmian danych ewidencyjnych, stanowiącym załącznik do zaskarżonej decyzji Starosty, nie uwzględniono czterech budynków, studni, szamba i stawu znajdujących się na gruntach Ls. Natomiast na mapie ewidencyjnej gruntów i budynków, stanowiącej także załącznik do decyzji, nie uwzględniono dwóch budynków, studni, szamba i stawu. Ponadto staw został sklasyfikowany jako las. Organy obu instancji nie wykazały w swoich decyzjach uzasadnienia prawidłowości takiej klasyfikacji. Zdaniem pełnomocnika, zabytkowy charakter nieruchomości nie znajduje odzwierciedlenia w klasyfikacji zastosowanej przez Starostę, ponieważ z rejestru zabytków wynika, że zespół podworski składa się z dworu i parku, a nie z dworu i zabytkowego lasu. Pełnomocnik podniósł, że obecny przy czynnościach ponownej klasyfikacji gruntów skarżący A. B. wyraził do protokołu z dnia [...] grudnia 2016 r. sprzeciw przeciwko pozostawieniu na mapie lasu. Jednak klasyfikator gruntów stwierdził, że działkę należy zaklasyfikować jako las i teren zalesiony dlatego, że w rejestrze gruntów i budynków przed aktualizacją była zaklasyfikowana jako las. Klasyfikator nie potrafił wskazać na przedmiotowej działce roślinności leśnej zdefiniowanej w ustawie o lasach oraz wykazać śladów prowadzenia produkcji leśnej, a także różnicy między roślinnością występującą w parkach a roślinnością leśną. Nie potrafił też wykazać różnicy pomiędzy roślinnością znajdującą się w zabytkowym parku a roślinnością występującą na sąsiadujących posesjach, które według mapy ewidencyjnej są opisane jako pastwiska i grunty orne, pomimo tego, że wykorzystywane są jako ogrody przydomowe o powierzchni powyżej 1 ha. Stwierdzenia klasyfikatora trudno w takiej sytuacji uznać za wiarygodne wobec niemożności określenia przez niego różnic między roślinnością leśną a parkową. Pełnomocnik zwrócił też uwagę, że w zakupionym przez skarżących parku istnieje roślinność, która nie występuje w polskich lasach, tzn. w naszej strefie klimatycznej. Są to drzewa i krzewy ozdobne takie jak np. akacja afrykańska, forsycja oraz owocowe np. pigwowiec, orzech włoski, jabłonie. Istniejący w parku staw także jest wytworem pracy ludzkiej. Niezrozumiałe jest więc dlaczego w rejestrze prowadzonym przez organy przedmiotowa działka opisana była jako las bez uwzględnienia stawu i budynków. Dodatkowo w przedmiotowej decyzji stwierdzono, że na mapie klasyfikacyjnej zostały oznaczone użytki zgodnie ze stanem faktycznym oraz ustaleniami zawartymi dla przedmiotowej działki w uproszczonym planie urządzenia lasu, natomiast zgodnie z otrzymanymi w Starostwie dokumentami zarówno na mapie ewidencyjnej, jak i na mapie gospodarczej lasów nie uwidoczniono budynków gospodarczych i stawu. Skarżący od samego początku postępowania konsekwentnie wnioskują o klasyfikację stanowiącej ich własność działki zgodnie z przepisami, gdyż użytkują ją na podstawie decyzji konserwatora zabytków o przeznaczeniu zabytkowego zespołu podworskiego na cele mieszkalno-rekreacyjne. Zarówno Wojewódzki Konserwator Zabytków, plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] i uchwała Rady Gminy wskazują jednoznacznie, że zabytkowy zespół dworsko-parkowy może być zagospodarowany na cele mieszkalno-turystyczne. Skarżący stoją na stanowisku, że teren ten nigdy nie był związany z gospodarką leśną. Zarówno budynek mieszkalny, jak i pozostałe budynki gospodarcze oraz staw o pow. ok. 500 m2 nie służą i nigdy nie były wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej. Zakupiona przez nich nieruchomość nie spełnia warunków pozwalających sklasyfikować ją jako grunt leśny, ponieważ zgodnie z treścią aktu notarialnego zakupiona posesja na planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oznaczona jest symbolem 1ZP - teren parków i zieleńców - teren zabytkowego parku. Należy również wskazać, że – mimo podniesionych wyżej zarzutów – sam pełnomocnik skarżących w uzasadnieniu skargi przyznaje, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że ustalenia uproszczonych planów urządzenia lasów uwzględnia się w ewidencji gruntów i budynków. Obowiązek uwzględniania zapisów uproszczonych planów urządzenia lasu oznacza, że nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie terenów leśnych, wbrew planom urządzenia lasów. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga została oddalona. Sąd również z urzędu nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Podstawowym aktem regulującym sprawy ewidencji gruntów i budynków jest ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.). Celem ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości) jest stworzenie systemu informacyjnego zapewniającego gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla całego kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami, o czym stanowi art. 2 pkt 8 tej ustawy. Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian regulują przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm.). Jak wynika z § 44 pkt 2 tego rozporządzenia, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W myśl § 54 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 tego rozporządzenia, starosta zapewnia przeprowadzenie okresowych weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie. Jeżeli w wyniku weryfikacji danych ewidencyjnych stwierdzone zostaną niezgodności, podlegają one usunięciu w drodze modernizacji ewidencji lub jej aktualizacji na podstawie posiadanych przez organ dokumentów, danych zawartych w dostępnych rejestrach publicznych oraz dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej na zamówienie zainteresowanych podmiotów lub w drodze zamówienia publicznego, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m. in. gruntów, w tym ich położenie, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych (...). Przepis art. 20 ust. 3 tej ustawy stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246). Natomiast zgodnie z przepisem art. 20 ust. 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który miał zastosowanie w tej sprawie, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788 z późn. zm.) w art. 20 ust. 2 wskazuje, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasów i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Nie jest więc możliwe uwzględnienie w powszechnej ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasów, które nie wynikają z planu urządzenia danego lasu. Powołany art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten ma ustawowe umocowanie wynikające wprost z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Oznacza to, że w przypadku, gdy zawarte w ewidencji gruntów informacje dotyczą lasów, wszelkie zmiany w ewidencji mogą być dokonywane z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. W rozpoznawanej sprawie działka będąca przedmiotem postępowania objęta jest obowiązującym uproszczonym planem urządzenia lasu, zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Wynikająca z uproszczonego planu urządzenia lasu jego powierzchnia i granice są wiążące dla organu ewidencji gruntów i budynków. W obliczu obowiązującego uproszczonego planu urządzenia lasu, którym objęty jest sporny grunt, zarzuty podniesione w skardze tracą na znaczeniu. Organ ewidencyjny nie może bowiem prowadzić postępowania dowodowego w zakresie granic użytków i powierzchni zmierzających do wyjaśnienia jaki jest rzeczywisty użytek i w jakich granicach występuje, jeżeli dla danego terenu został sporządzony i nadal obowiązuje, tak jak w tej sprawie, uproszczony plan urządzenia lasu. Nałożony powołanym przepisem art. 20 ust. 2 ustawy o lasach obowiązek uwzględniania tych planów oznacza, że nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie terenów leśnych, wbrew planom urządzenia lasów, które stanowiąc szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów, przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów i budynków odzwierciedla w oparciu o dokumenty istniejący stan faktyczny, natomiast plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, a więc określa możliwości zagospodarowania gruntów w przyszłości. Plan urządzenia lasu stanowiąc swoisty rodzaj planu zagospodarowania przestrzennego jest tym dokumentem, który przesądza także o treści wpisów w ewidencji gruntów. Kataster nieruchomości, będący wyłącznie zbiorem informacji o gruntach i budynkach, odzwierciedla jedynie ich stan, natomiast nie stanowi źródła zmiany tego stanu, która może nastąpić wyłącznie z uwzględnieniem przepisów szczególnych. W obowiązującym stanie prawnym zmiana w ewidencji gruntów użytku "Ls" byłaby niezgodna z obowiązującym dla tego terenu uproszczonym planem urządzenia lasu. Oznacza to, że niezależnie od podniesionych zarzutów skargi, dopóki uproszczony plan urządzenia lasu nie zostanie uchylony albo nie zostanie w nim dokonana zmiana, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest uprawniony do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, granic użytków i klas bonitacyjnych, które odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu. Wprowadzenie do ewidencji gruntów stanów sprzecznych z wiążącym uproszczonym planem jest niedopuszczalne, bowiem byłoby niezgodne z obowiązującymi regulacjami prawnymi w tym zakresie. Podstawę do dokonania przez organ ewidencji gruntów i budynków zmiany gruntu oznaczonego w ewidencji jako "las" na użytek oznaczony jako "tereny różne" stanowić może wyłącznie prawomocna decyzja zatwierdzająca nowy lub zmieniony plan urządzenia lasu dotyczący spornego gruntu. Należy również wskazać, że – mimo podniesionych zarzutów skargi – sam pełnomocnik skarżących w uzasadnieniu skargi (na stronie 17 akt sądowych) przyznaje, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że "ustalenia uproszczonych planów urządzenia lasów uwzględnia się w ewidencji gruntów i budynków (...) obowiązek uwzględniania zapisów uproszczonych planów urządzenia lasu oznacza, iż nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie terenów leśnych, wbrew planom urządzenia lasów". Z powyższych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżących zarzutów, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z zachowaniem wszelkich wymogów określonych w dyspozycji powołanych przepisów ustaw, będących podstawą jej wydania. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organ odwoławczy orzekający w sprawie ustalił istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosował prawidłową podstawę prawną, dokonał prawidłowej interpretacji obowiązujących przepisów prawa, a swoje stanowisko w sposób wyczerpujący przedstawił w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi wynikające z art. 107 § 3 kpa. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.).