VI SA/Wa 129/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ("SKO") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 81a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.) w związku z art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 8, ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie kontenerów do zbiórki odzieży w pasach drogowych 1. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2020 r. w części, tj. w zakresie dotyczącym wysokości nałożonej kary pieniężnej i w tym zakresie orzekło co do istoty w ten sposób, że wymierzyło karę pieniężną za umieszczenie kontenerów do zbiórki odzieży używanej w pasach drogowych, w wysokości 10.759,32 złotych, 2. w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO wskazało, że organ I instancji wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 11.229,24 zł za umieszczenie kontenerów do zbiórki odzieży w pasach drogowych: 1) dróg gminnych publicznych - ulic: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], 2) dróg powiatowych - ulic: [...],[...],[...], z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniach zarządcy drogi z dnia 11.05.2017 r. i z dnia 24.07.2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść przepisów mających w sprawie zastosowanie i wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie skarżący, zgodnie z decyzjami Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2017 r. nr [...] oraz z dnia [...].07.2017 r. nr [...] posiadał zezwolenie na częściowe zajęcie pasa drogowego: 1) dróg gminnych publicznych - ulic: [...], gen. [...].[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], 2) dróg powiatowych - ulic: [...],[...],[...], w celu ustawienia kontenerów na odzież używaną, po jednym na ww. ulicach, w łącznej ilości 17 szt., o wymiarach 1,15 m x 1,15 m i powierzchni 1,32 m2 każdy, w terminie do dnia 31.05.2019 r. Skarżący nie uzyskał zezwolenia na zajęcie ww. pasów drogowych na kolejny okres - decyzja z dnia [...].07.2019 r. nr [...], doręczona stronie w dniu 5.08.2020 r. Organ zaznaczył, że mimo upływu terminu zezwolenia na częściowe zajęcie ww. pasów drogowych i braku uzyskania nowego zezwolenia na kolejny okres, skarżący nie usunął z dniem 31.05.2019 r. umieszczonych kontenerów na odzież używaną ww. pasach drogowych, czego dowodem są przeprowadzone przez pracowników Urzędu Miasta [...] kontrole i sporządzona z ich przebiegu dokumentacja fotograficzna. Wobec powyższego w ocenie SKO organ I instancji prawidłowo orzekł o wymierzeniu skarżącemu kary za umieszczenie kontenerów do zbiórki odzieży w ww. pasach drogowych w związku z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniach zarządcy drogi. Kolegium nie podzieliło natomiast stanowiska organu I instancji w kwestii ustalenia wysokości wymierzonej kary. Zdaniem SKO bezspornym w sprawie jest, że skarżący od dnia 1.06.2019 r. nie posiadał stosownego zezwolenia na zajęcie ww. pasów drogowych. Na dzień 6.06.2019 r. w pasach drogowych stwierdzono umieszczenie 17 szt. kontenerów na odzież, zaś w dniu [...].07.2019 r. umieszczonych było wyłącznie 13 szt. kontenerów (dowód: protokół z kontroli). Powyższe oznacza, że skarżący dokonał usunięcia z pasa drogowego (ulice: [...],[...],[...] oraz [...] w [...]) 4 szt. kontenerów w okresie pomiędzy dniem 7.06.2019 r., a dniem 26.07.2019 r. Skoro podczas prowadzonych w dniu [...].07.2019 r. czynności kontrolnych stwierdzono umieszczenie tylko 13 szt. kontenerów, to za nieprawidłowe należy uznać obciążenie skarżącego (za tenże dzień) karą za umieszczenie w pasie drogowym 17 szt. kontenerów. Organ I instancji nie poczynił natomiast dodatkowych ustaleń dot. kwestii dokładnych dat usunięcia kontenerów (w których dniach i z jakich ulic kontenery były kolejno usuwane). Skarżący nie powinien więc ponosić kary pieniężnej za umieszczenie w pasie drogowym kontenerów, które wcześniej zostały przez niego usunięte. Zdaniem Kolegium, okoliczności dot. dokładnych dat (kiedy i z jakich ulic) usuwania poszczególnych kontenerów z pasów drogowych, z uwagi na upływ czasu oraz znaczną ilość kontenerów rozmieszczonych po całym terenie miasta [...], są obecnie niemożliwe do ustalenia. Z tej przyczyny, stosownie do treści art. 81a § 1 k.p.a., SKO zdecydowało o wyliczeniu opłaty za zajęcie pasa drogowego wyłącznie za okresy udowodnionego umieszczenia kontenerów na odzież używaną w pasach drogowych. W tym zakresie przyjęto, że do wyliczenia rzeczonej opłaty uwzględnieniu podlega ilość kontenerów stwierdzonych na dzień przeprowadzania danej kontroli przez pracowników Urzędu Miasta [...]. Zatem opłata za umieszczenie kontenerów na odzież używaną w okresie od dnia 1.06.2019 r. do dnia 6.06.2019 r. w pasach drogowych ulic: [...],[...],[...], [...] (dawna [...]),[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...] w [...] (17 szt.), wynosi: 1,32 m2 x 17 szt. x 0,10 zł x 6 dni x 10-krotność opłaty za zajęcie pasa drogowego tj. 134.64 zł Opłata za umieszczenie kontenerów na odzież używaną w okresie od dnia 7.06.2019 r. do dnia [...].07.2019 r. w pasach drogowych ulic: [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w [...] (13 szt.), wynosi: 1,32 m2 x 13 szt. X 0,10 zł x 51 dni x 10 tj. 875.16 zł Opłata za umieszczenie kontenerów na odzież używaną w okresie od dnia 28.07.2019 r. do dnia 25.02.2020 r. w pasach drogowych ulic: [...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w [...] (11 szt.), wynosi: 1,32 m2 x 11 szt. x 0,10 zł x 213 dni x 10 tj. 3.092.76 zł SKO wyjaśniło, że z dniem 26.02.2020 r. weszła w życie uchwała Nr 226/XXIV/2020 Rady Miasta Ostrołęki z dnia 30 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta Ostrołęki (Mazow. z 2020 r. poz. 1924; zm.: Mazow. z 2020 r. poz. 5446 i poz. 6395), zgodnie z zapisami której stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych wynosi - zarówno dla drogi powiatowej, jak i gminnej - 0,50 zł za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni pasa drogowego. Zatem opłata za umieszczenie kontenerów na odzież używaną w okresie od dnia 26.02.2020 r. do dnia 22.05.2020 r. w pasach drogowych ulic: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w [...] (11 szt.), wynosi: 1,32 m2 x 11 szt. x 0,50 zł x 87 dni x 10 tj. 6.316.20 zł Opłata za umieszczenie kontenerów na odzież używaną w okresie od dnia 23.05.2020 r. do dnia 3.06.2020 r. w pasach drogowych ulic: [...],[...],[...],[...], gen. [...],[...] w [...] (6 szt.), wynosi: 1,32 m2 x 6 szt. x 0,50 zł x12 dni x 10 tj. 475.20 zł. Opłata za umieszczenie kontenerów wyniosła łącznie 10.759.32 zł Reasumując SKO stwierdziło, że skarżący winien zostać obciążony karą pieniężną za umieszczenie kontenerów do zbiórki odzieży w ww. pasach drogowych w związku z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniach zarządcy drogi z dnia 11.05.2017 r. i z dnia 24.07.2017 r. i nie stwierdziło podstaw do odstąpienia od nałożonej kary na podstawie art. 189f k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. K. zarzucił powyższej decyzji SKO naruszenie prawa poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów wymienionych w odwołaniu, tj. naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób osłabiający zaufanie do władzy publicznej, a także naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skarżący za nieprawidłowe uznał wszczęcie przez organ I instancji postępowania w sprawie dopiero w dniu 1.06.2020 r. i wyznaczanie kolejnych terminów na usunięcie kontenerów z pasa drogowego. Wobec powyższego wniósł o zmianę kwestionowanej decyzji w zakresie wysokości kary poprzez nienaliczanie kary za okres od dnia 1.06.2019 r. do dnia 31.05.2020 r., tj. terminu usunięcia pojemników wyznaczonego przez organ I instancji oraz dnia poprzedzającego formalne wszczęcie postępowania. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa powyżej dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione powyżej. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą - w przypadku zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż ww. pkt 1-3 - ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (vide: art. 40 ust. 3 i ust. 4 ustawy). Zgodnie z 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki ww. opłaty nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego. Przy ustalaniu stawek opłaty uwzględnia się (art. 40 ust. 9 ustawy): 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Z kolei stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca ten wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, o której mowa powyżej. W niniejszej sprawie, skarżący, zgodnie z decyzjami Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2017 r. nr [...] oraz z dnia [...].07.2017 r. nr [...] posiadał zezwolenie na częściowe zajęcie pasa drogowego: 1) dróg gminnych - ulic: [...],[...].[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], Insurekcyjnej, gen. [...],[...] w [...], 2) dróg powiatowych - ulic: [...],[...],[...] w [...], w celu ustawienia kontenerów na odzież używaną, po jednym na ww. ulicach, w łącznej ilości 17 szt., o wymiarach 1,15 m x 1,15 m i powierzchni 1,32 m2 każdy, w terminie do dnia 31.05.2019 r. Skarżący nie uzyskał zezwolenia na zajęcie ww. pasów drogowych na kolejny okres, a kontenery zostały finalnie usunięte dopiero po dniu 3.06.2020 r. (dowód z oględzin w sprawie umieszczenia kontenerów do zbiórki odzieży w ww. pasach drogowych, podczas których stwierdzono dalsze umieszczenie 6 szt. kontenerów, zaś podczas oględzin z dnia 19.06.2020 r. nie stwierdzono już ich umieszczenia). Decyzja dot. wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu ma charakter obligatoryjny zatem SKO zasadnie orzekło o wymierzeniu kary za umieszczenie kontenerów do zbiórki odzieży w ww. pasach drogowych w związku z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniach zarządcy drogi. Wysokość kary została ustalona zgodnie z art. 40 ust. 4, ust. 8 i ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych z uwzględnieniem stawek przewidzianych w § 5 uchwały Nr 138/XIII/2019 Rady Miasta Ostrołęki z dnia 27 czerwca 2019 r. oraz uchwały Nr 226/XXIV/2020 Rady Miasta Ostrołęki z dnia 30 stycznia 2020 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze dot. wszczęcia przez organ I instancji postępowania po roku od upływu ostatniego dnia zezwolenia na zajęcie ww. pasów drogowych, tj. w dniu 1.06.2020 r., a tym samym naliczenie kary również za okres od 1.06.2019 r. do 31.05.2020 r. (a nie tylko za okres od dnia 1.06.2020 r. do 3.06.2020 r.) należy wskazać, że przepisy k.p.a. i ustawy o drogach publicznych nie określają w jakim czasie od pozyskania informacji będących przyczyną wszczęcia postępowania organ ma obowiązek wszcząć postępowanie. Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że sam moment powiadomienia strony o wszczęciu postępowania nie jest miarodajny dla ustalenia okresu naruszenia prawa przez bezprawne zajecie pasa drogowego, a następnie ustalenia wysokości kary pieniężnej. Nie powoduje to bowiem żadnych sutków ujemnych dla strony w postaci wzrostu nałożonej kary, czy naliczenia odsetek. Kara naliczana jest wyłącznie za okres bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Przyjęcie wykładni proponowanej przez skarżącego, tj. naliczenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego za okres liczony od daty wszczęcia przez organ postępowania - powodowałoby, że podmioty dopuszczające się bezprawnego zajmowania pasa drogowego nie ponosiłyby odpowiedzialności w ogóle lub ponosiłyby ją w minimalnym zakresie, nieadekwatnym do czasu trwania tego naruszenia, bowiem w momencie powiadomienia o wszczęciu sankcja pieniężna byłaby symboliczna, co "zachęcałoby" do bezprawnego zajmowania pasa drogowego. W takiej sytuacji art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych miałby zastosowanie wyłącznie iluzoryczne, bowiem określenie odpowiedzialności sprawcy za czas rzeczywistego zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia byłoby w rzeczywistości niemożliwe. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji kilkukrotnie wzywał skarżącego do usunięcia przedmiotowych kontenerów z psów drogowych i każdorazowo pouczał o skutkach bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Obligatoryjny charakter decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zobowiązuje organ jedynie do poczynienia ustaleń w zakresie stwierdzenia stanu niezgodności z prawem, tj. ustalenia, czy upłynął termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czy wpłynął wniosek o wydanie zezwolenia na kolejny okres, a jeśli tak, to czy został rozpoznany negatywnie oraz, czy w pasie drogowym znajdują się urządzenia lub obiekty, które nie powinny się w nim znajdować. W przypadku ustalenia, że pas drogowy jest zajmowany po upływie zezwolenia i braku kolejnej decyzji zezwalającej, skutkuje to wyliczeniem i wymierzeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Podkreślić należy, że w przypadku stwierdzenia takiego stanu rzeczy organy nie mogą badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony, czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. W ocenie Sądu zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. uznać należy za bezzasadne. W sprawie uwzględniło także unormowania zawarte w dziale IV k.p.a., w szczególności rozważono zastosowanie art. 189f k.p.a. dot. odstąpienia od nałożenia przedmiotowej kary. Jak wynika z uzasadnienia decyzji skarżący miał pełną świadomość, co do faktu zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, a mimo to zwlekał z usunięciem kontenerów. W tej sytuacji, skoro skarżący zajmował pas drogowy po upływie terminu zezwolenia, w sprawie wystąpiły podstawy do wymierzenia kary pieniężnej, a kara ta obliczona została w sposób prawidłowy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.