I SA/Wa 648/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Miasta [...] reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Miasta [...] reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją [...] lutego 2021 r, nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej "Minister", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2020, poz. 256), dalej "kpa", utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2021 r., [...]. Decyzją tą stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] października 2006 r. znak: [...] dotyczącej przekazania nieodpłatnie na rzecz Gminy Miasta [...] nieruchomości zabudowanej a oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu Miasta [...] jako działka nr [...] w art. 55 uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] oraz w protokole do przejęcia mienia spisanym pomiędzy Prezydentem Miasta [...] i Komisją Inwentaryzacyjną w części dotyczącej udziału w wysokości [...] w prawie własności nieruchomości. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Ww. decyzją z [...] października 2006 r. na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (D.U. 32, poz. 191), dalej "ustawa Przepisy wprowadzające", przekazał nieodpłatnie na rzecz Gminy Miasta [...] ww. zabudowaną nieruchomość. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej udziału w wysokości [...] wystąpili J. S., A. S. oraz A. O. wskazując, że nieruchomość stanowiła własność ich poprzedników prawnych. Postanowienie o nabyciu udziału przez Skarb Państwa zostało zmienione a wniosek oddalony w związku z czym nieruchomość w części stanowi własność poprzedników prawnych dawnych właścicieli. Ponownie rozpoznając sprawę Minister stwierdził, że: - podstawą prawną nabycia stanowił art. 5 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające; -komunalizacji na rzecz Gminy podlegało jedynie mienie ogólnonarodowe, co oznacza, że mienie należące do osoby fizycznej nie podlegało komunalizacji; -dla ww. działki prowadzona była księga wieczysta nr [...] a poprzednio stara księga wieczysta "[...]" z której wynika, że jej właścicielami byli H. i C. małżonkowie H. w [...] części. Ich następcami prawnymi zgodnie z powołanymi w decyzji postanowieniami sądowymi są J. S. oraz A. O.; -postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1992 r. [...] Skarb Państwa nabył w drodze zasiedzenia z dniem [...] stycznia 1985 r. udział [...] w ww. nieruchomości; -postanowieniem z [...] maja 2017 r. [...] Sąd Rejonowy w [...] wznowił ww. postępowanie o zasiedzenie i zmienił postanowienie z [...] grudnia 1992r. w ten sposób, że oddalił wniosek o zasiedzenie udziału. Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z [...] listopada 2018 r. , [...] oddalił apelację Skarbu Państwa; -oddalenie wniosku o zasiedzenie oznacza, że Skarb Państwa nigdy nie nabył własności ponieważ nigdy nie spełnił wymogów ustawowych. Ostatecznie Minister stwierdził, że Skarb Państwa nie posiadał w dacie komunalizacji tj. w dniu [...] maja 1990 r. jak również w dacie wydania decyzji z [...] października 2006 r. tytułu prawnego do udziału w wysokości [...] w przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 2006 r. w sposób rażący narusza art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r., co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa skutkuje jej nieważnością. Badając czy nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 k.p.a. Minister uznał, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych a upływ czasu od wydania decyzji nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Prezydent Miasta [...] reprezentujący Gminę Miasto [...] wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przedmiotowa działka została przekazana Prezydentowi Miasta [...] jako pozostała po zlikwidowaniu przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Zakład Wykonawstwa Sieci Elektrycznych "[...]" w [...]. Teren położony jest w południowo-wschodniej części dawnej twierdzy [...] i znajduje się w strefie "[...]" pełnej ochrony i rekonstrukcji konserwatorskiej historycznego układu urbanistycznego obejmującego tereny wpisane na Listę Światowego Dziedzictwa Kultury Unesco i Listę pomników Historii oraz wpisanej do rejestru zabytków pod nr. [...] i [...]. W 2008 r. zostały wykonane prace rozbiórkowe stosownie do decyzji [...] Konserwatora Zabytków z [...] maja 2007 r., decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2007r. i pozwolenia wydanego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2007 r. oraz zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego dokonanie rozbiórki obiektów posadowionych na gruncie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ze zm.), dalej jako: "Ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Ppsa przy czym stosownie do art. 135 Ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258). Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 Kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916). Badana w postępowaniu nadzorczym decyzja została wydana 31 października 2006 r. na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające. Przepis ten stanowił, że "Gminie na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań". Decyzja wydawana na tej podstawie nie jest, w przeciwieństwie do nabycia z art. 5 ust. 1 ustawy, decyzją stwierdzającą nabycie mienia z mocy prawa. Jest to decyzja konstytutywna i ma zawsze charakter uznaniowy w odróżnieniu od decyzji wydawanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy. Wbrew zatem wywodom organu decydujące znaczenie dla jej oceny ma stan prawny i faktyczny z daty wydawania tego rodzaju decyzji a nie stan z daty wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające. Charakter konstytutywny oznacza, że skutek w postaci nabycia prawa następuje z momentem uostatecznienia się decyzji administracyjnej stwierdzającej to nabycie. W tej dacie tj. 31 października 2006 r. w prowadzonej dla tej nieruchomości księdze wieczystej ujawniony był Skarb Państwa. Prawo własności, co do interesującego udziału w wysokości [...] części zostało nabyte w drodze zasiedzenia na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1992 r., [...] ze skutkiem na 1 stycznia 1985 r. Oznacza to, że w dacie wydawania decyzji – [...] października 2006 r. wg zapisów w księdze wieczystej stan prawny był niewątpliwy. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U.2019.2204). dalej "ukwih", domniemywa się że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to dotyczy także prawa które wygasło a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej. Jedynym sposobem obalenia tego domniemania jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym tj. o uzgodnienie stanu prawnego z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ukwih), o ustalenie (art. 189 k.p.c,) lub postępowania o zasiedzenie (art. 172 k.c) – por. wyrok SN z 9 października 2013 r., sygn.. akt V CSK 450/12, wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r., I OSK 1675/17, S. R. we Własność nieruchomości Wydawnictwo Prawne LexisNexis Warszawa 2007, str. 283). Z drugiej strony ugruntowane jest stanowisko, że organ administracji nie ma możliwości w toku postępowania administracyjnego ustalania prawidłowości wpisów w księgach wieczystych gdyż do tego powołany jest sąd powszechny (wyrok NSA z 6 kwietnia 1999, IV SA 2338/98). Sąd przy tym podziela tę linię orzeczniczą w której wskazuje się, że obalenie domniemania z art. 3 ukwih może nastąpić nie tyko w drodze powództwa z art. 10 tej ustawy ale i innym postępowaniu sądowym w którym zostanie ustalona wadliwość podstawy prawnej wpisu w księdze wieczystej (por też uchwała SN z 26 marca 1993 r. sygn.. akt III CZP 14/93). Zdaniem Sądu następczynie prawne właścicieli tej nieruchomości (udziału) w postępowaniem wznowieniowym doprowadziły do obalenie domniemania zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym gdyż wniosek o zasiedzenie przez Skarb Państwa udziału w nieruchomości został prawomocnie oddalony. Powstaje zatem pytanie jakie ma to znaczenie dla oceny zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy w świetle przesłanek nieważnościowych z art. 156 kpa. Na tak postawione pytanie odpowiedź jest negatywna. Wynika to z tego, że postępowanie nieważnościowym jest postępowaniem nadzwyczajnym w którym organ ocenia daną decyzję pod kątem spełnienia przesłanek z art. 156 kpa. W przeciwieństwie do postępowania wznowieniowego w tego rodzaju postępowaniu wady te muszą tkwić w samej decyzji. Organ w tego rodzaju postępowaniu nie ustala na nowo stanu faktycznego, nie dopuszcza nowych dowodów. Ma jedynie obowiązek ocenić czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego który wynikał ze zgormadzonego materiału dowodowego. Oceny dokonuje jedynie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. Rażące naruszenie prawa ma bowiem miejsce gdy zostaje wydana decyzja która pozostająca w rażącej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Jak się wskazuje w ugruntowanym orzecznictwie sądowadministracyjnym zanegowanie stanu faktycznego nie następuje w postępowaniu nieważnościowym ale w postępowaniu wznowieniowym. (p. wyrok NSA z 12 września 2012, sygn.. akt I OSK 1138/11). Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma podstaw do oceny nowych dowodów w których świetle Skarb Państwa nie nabył przez zasiedzenie przedmiotowego udziału w nieruchomości. Oznacza to, że nie spełniła się jedna z wymaganych przesłanek do stwierdzenia nieważności ponieważ organ wydając decyzję na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy był związany wpisem jawnym w księdze wieczystej a późniejszy fakt oddalenie wniosku o zasiedzenie udziału przez Skarb Państwa nie ma wpływu na zgodność z prawem tej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni dokonaną prze sąd wykładnię prawa. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 §1 pkt 1 a i 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. ppsa Sąd uchylił obie decyzje. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa zasądzając od przegrywającego organu na rzecz skarżącej 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.