II SA/Kr 1072/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2021 r. sprzeciwu B. P. od decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego oddala sprzeciw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki decyzją nr [...] z dnia 28 października 2019 r. znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał T. D. FHU, [...], [...] - jako inwestorowi robót budowlanych związanych z wykonaniem instalacji wentylacji mechanicznej nawiewno - wywiewnej, obsługującej lokal gastronomiczny "[...]", zlokalizowany w poziomie parteru budynku przy ul. [...] w K. doprowadzenie przedmiotowego lokalu usługowego, w zakresie robót instalacyjnych - do stanu poprzedniego, poprzez: I. rozbiórkę instalacji wentylacji mechanicznej wywiewnej, zlokalizowanej w pomieszczeniu kuchni właściwej przedmiotowego lokalu usługowego, w postaci okapu kuchennego z podłączeniem za pomocą rury spiro do wentylatora z filtrem, z odprowadzeniem za pomocą rury spiro do wyrzutni ściennej wraz z wyrzutnią ścienną; II. zamurowanie otworu w ścianie zewnętrznej wschodniej po usunięciu wyrzutni ściennej cegłą ceramiczną pełną na zaprawie cementowo-wapiennej na pełną grubość ściany; III. demontaż wentylatorów wyciągowych (zaworów wywiewnych), zlokalizowanych w pomieszczeniach: wc dla klientów (1 szt), wc dla personelu (1 szt), sali konsumpcyjnej (1 szt), kuchni właściwej (3 szt), pomieszczeniu mycia naczyń (1 szt); IV. zaślepienie otworów w przewodach wentylacyjnych grawitacyjnych po usuniętym podłączeniu zaworów wywiewnych, materiałami zapewniającymi szczelność i odporność ogniową El 60. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez B. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z 25 sierpnia 2021 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1, a także art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej: u.p.b.). W uzasadnieniu tej decyzji w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że w sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Organ odwoławczy wskazał, że dokonał weryfikacji przyjętego przez PINB kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie, stwierdzając, iż pozostaje on tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji PINB uczynił przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., zgodnie z którym: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Natomiast zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.b. (w brzmieniu sprzed obowiązującej od dnia 19 września 2020 r. nowelizacji): "W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. I lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach". MWINB dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i stwierdził, iż PINB naruszył przepis art. 52 u.p.b. uznając, iż jednym adresatem skarżonej decyzji winien być inwestor: T. D., będący najemcą lokalu usługowego [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K.. Zgodnie z art. 52 u.p.b., w zależności od stanu faktycznego: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W ocenie MWINB kolejność osób zobowiązanych do wykonania określonych czynności nie ma w ww. przepisie charakteru przypadkowego, a wskazuje na kolejność, według której należy rozpatrywać adresata decyzji, o której mowa w art. 51 u.p.b. Realizatorem nakazu rozbiórki powinien być w sytuacjach typowych inwestor. Jednak skierowanie decyzji do inwestora uwarunkowane musi być posiadaniem przez ten podmiot takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nałożonego obowiązku. Dalej podkreślono, że współwłaściciel lokalu B. P. w odwołaniu oświadczył, że jako właściciel lokalu nie wyraża natomiast zgody na przeprowadzenie prac rozbiórkowych. W ocenie organu odwoławczego wobec braku zgody współwłaścicieli na wykonanie przez inwestora robót w przedmiotowym lokalu nakaz wynikający z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. winien zostać nałożony solidarnie na inwestora spornych robót budowlanych - T. D. oraz współwłaścicieli lokalu usługowego [...] - B. P. i A. W.-P.. Powyższe uchybienie, którego dopuścił się organ I instancji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji musi skutkować uchyleniem orzeczenia organu I instancji. Niezależnie od tych wadliwości odnoszących się do określenia podmiotu zobowiązanego do wykonania skarżonej decyzji, zdaniem MWINB - organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych. Zrealizowane przez inwestora T. D. roboty budowlane polegające na wykonaniu instalacji wentylacji mechanicznej obsługującej lokal usługowy zlokalizowany na parterze budynku wielorodzinnego zostały właściwie zakwalifikowane, jako przebudowa i wymagały pozwolenia na budowę, którym inwestor nie dysponował. W ocenie MWINB organ I instancji zasadnie zastosował przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. (stanowiący podstawę prawną skarżonego rozstrzygnięcia PINB) znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, oceniając zrealizowane przez inwestora roboty budowalne stwierdził, iż zostały one wykonane z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, a naruszenia tego nie da się naprawić nakazując wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia ww. instalacji do stanu zgodnego z prawem, bowiem i tak zgodnie z przedłożoną ekspertyzą zmierzałyby one do rozebrania istniejącej instalacji i budowy nowej instalacji wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej, zatem nie znajduje uzasadnienia podejmowanie czynności przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowalne i należało orzec o doprowadzeniu przedmiotowego lokalu usługowego, w zakresie robót instalacyjnych - do stanu poprzedniego (vide: str. 5 skarżonej decyzji PINB). Organ odwoławczy dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności opracowania pn. "Ekspertyza techniczna i inwentaryzacja powykonawcza" z września 2019 r., uznał, że organ I instancji prawidłowo ocenił, że analizowanych w sprawie robót budowlanych nie da się zalegalizować. Zatem skoro sposób, zakres i rodzaj prac koniecznych do wykonania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obejmuje roboty budowlane, na wykonanie których wymagana jest zgoda organu administracji architektoniczno-budowlanej, należy uznać, iż nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem w trakcie postępowania naprawczego prowadzonego przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Odpowiadając jednocześnie na jeden z zarzutów odwołania, podkreślono, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że nie jest dopuszczalne przyjęcie, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 u.p.b. organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie niespornym jest, iż inwestor - T. D. nie posiadał w chwili wykonywania przedmiotowych robót budowlanych prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze względu na brak zgody Wspólnoty Mieszkaniowej braku tego nie da się usunąć w postępowaniu naprawczym. Podkreślono, że jak wskazuje się w orzecznictwie sądowo - administracyjnym stan zgodności inwestycji z prawem oznacza nie tylko zgodność z przepisami techniczno - budowlanymi, lecz także możliwość wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stan niezgodności z prawem polegający na braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi kolejną przesłankę do zastosowania art. art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. i nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. MWINB podkreślił, iż w toku prowadzonego postępowania inwestor nie podjął działań zmierzających do uzyskania zgody Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. na przebudowę nieruchomości wspólnej. Ponadto Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. w piśmie z dnia 6 lutego 2020 r. jednoznacznie wskazała: "(...) nie są prowadzone żadne rozmowy mające prowadzić do udzielenia przedmiotowej zgody i na ten moment Wspólnota wyklucza możliwość wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane przez Inwestora lub Właściciela lokalu". Wobec powyższego organ I instancji zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe doprowadzenie zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem (brak zgodności z przepisami technicznymi oraz brak posiadania przez inwestora tytułu prawnego do wykonania robót budowlanych ingerujących w części wspólne obiektu). Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. P., zarzucając jej naruszenie 1) art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) poprzez jego niezasadne zastosowanie i nakazanie doprowadzenia lokalu [...] w budynku przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego w zakresie robót instalacyjnych w sytuacji, gdy możliwe było doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem 2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - powiat grodzki z dnia 28 października 2019 r. nr [...], znak [...] podczas gdy stan sprawy wskazywał na zasadność uchylenia decyzji Organu I instancji w całości i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego przez Organ II instancji, 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieprawidłowe ustalenie, że nie jest możliwe doprowadzenie robót wykonanych w lokalu [...] w budynku przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z prawem, co doprowadziło do niezasadnego wydania nakazu przywrócenia prac do stanu zgodnego z prawem, co prowadzi w konsekwencji do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. 4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji, niespełniające wymagań wskazanych w tym przepisie. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał stanowisko organu I instancji za prawidłowe w zakresie przyjętego trybu postępowania oraz w zakresie określenia obowiązków nałożonych na stronę, natomiast uchylił zaskarżoną decyzję z tego powodu, że adresatem decyzji (czyli podmiotem zobowiązanym do wykonania tych obowiązków) winni być – oprócz inwestora – również właściciele lokalu, w którym roboty określone w sentencji decyzji mają zostać wykonane. Stanowisko to należy uznać za prawidłowe. Inwestor T. D. nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co uniemożliwia mu samodzielne wykonanie decyzji. Natomiast skarżący B. P. w odwołaniu wprost stwierdził, że "jako właściciel lokalu nie wyraża (...) zgody na przeprowadzenie prac rozbiórkowych". W takiej sytuacji wnioski organu odwoławczego, co do konieczności rozszerzenia kręgu adresatów zaskarżonej decyzji są prawidłowe. Jednocześnie brak było możliwości zreformowania w tym zakresie decyzji PINB, bowiem nałożenie obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego na kolejne podmioty wymaga zapewnienia im możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach administracyjnych, a dodatkowo byłoby w okolicznościach tej sprawy sprzeczne z zakazem orzekania na niekorzyść strony odwołującej (art. 139 k.p.a.). Okoliczność ta została również potwierdzona przez skarżącego, który w sprzeciwie wskazał: "Co do zasady stanowisko MWINB co do wadliwości decyzji PINB w K. - powiat grodzki jest prawidłowe. Decyzja Organu I instancji została skierowana do niewłaściwych podmiotów, a jej adresatami powinni być zarówno inwestor, jak i właściciele lokalu [...] Z tego też względu należało uchylić decyzje Organu I instancji". Istotą wniesionego sprzeciwu jest zakwestionowanie obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego. Skarżący twierdzi, że "Organ I instancji przedwcześnie uznał, że inwestor nie dysponuje zgodą Wspólnoty na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność, że Wspólnota pismem z dnia 16 października 2019 r. zawnioskowała o dokonanie nakazu rozbiórki przedmiotowej instalacji nie oznacza, iż wyklucza ona możliwość wyrażania zgody na dokonanie odpowiednich prac celem doprowadzenia instalacji do stanu zgodnego z prawem. (...) Organ mógł zatem, przed zastosowaniem ostatecznego środka, jakim jest wydanie nakazu przywrócenia instalacji do stanu poprzedniego, wyznaczyć inwestorowi odpowiedni termin na uzyskanie zgody Wspólnoty - lub, w przypadku braku takiej możliwości, zgody sądu - na przeprowadzenie ww. robót budowlanych. Dopiero bo bezskutecznym upływie tego terminu możliwe byłoby uznanie, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Stanowisko to nie ma żadnego oparcia w obowiązujących przepisach. Trzeba zgodzić się z organami obu instancji, że ewentualne doprowadzenie wykonanych robót do stanu poprzedniego stanowiłoby ingerencję w części wspólne budynku i wymagałoby zgody wspólnoty mieszkaniowej. Przeciwne stanowisko zaprezentowane na str. 8 sprzeciwu jest pozbawione uzasadnienia nie ma jakiegokolwiek oparcia w ustalonym stanie faktycznym. Wspólnota, będąca stroną postępowania, wyraziła jednoznaczne stanowisko w piśmie z dnia 11 października 2019 r., domagając się wydania nakazu rozbiórki samowoli budowlanej. Stanowisko to wspólnota mieszkaniowa potwierdziła na etapie postępowania odwoławczego w piśmie z 6 lutego 2020 r., w którym kategorycznie stwierdzono, że wspólnota nie wyraża zgody i wyklucza możliwość wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przez inwestora lub właściciela lokalu [...]. Przypomnieć należy, że od wszczęcia postępowania w dniu 10 lipca 2019 r. do wydania zaskarżonej decyzji 25 sierpnia 2021 r. minęły ponad dwa lata i był to okres wystarczający by inwestor bądź też właściciel lokalu uzyskał zgodę wspólnoty mieszkaniowej. Wobec zdecydowanego stanowiska wspólnoty mieszkaniowej (wyrażonego w trakcie postępowania przed organem I instancji oraz w trakcie postępowania odwoławczego) w zakresie braku możliwości przyznania inwestorowi bądź właścicielowi prawa do dysponowania nieruchomości na cele legalizacji wykonanych robót budowlanych nie było żadnych podstaw by zakreślać tym podmiotom dodatkowy termin do uzyskania zgody wspólnoty. Tym bardziej brak podstaw, aby wzywać inwestora do dokonania zmian w treści ekspertyzy technicznej. PINB postanowieniem z 2 września 2019 r. zobowiązał T. D. do przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej i ekspertyzy technicznej. Przedłożony dowód z dokumentu został sporządzony na zlecenie inwestora. Organ nie ma podstaw by ingerować w jego treść. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że "Przed wydaniem zaskarżonej decyzji Organ powinien był zatem umożliwić dokonanie odpowiednich zmian w treści ekspertyzy". Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają również powoływane przez skarżącego "względy słuszności". Przepisy ustawy Prawo budowlane mają charakter związany, brak jest klauzuli generalnej "względów słuszności" czy też "zasad współżycia społecznego", które dawałyby organom nadzoru budowalnego choćby minimalny luz decyzyjny. To samo dotyczy powoływanej w sprzeciwie "zasady proporcjonalności". Całkowicie pozbawiony podstaw jest też zarzut naruszenia art. 79a k.p.a. Skarżący interpretuje ten przepis w taki sposób, jakby nakładał na organy administracji publicznej obowiązek udzielania porad prawnych stronom, co jest oczywiście niesłuszne. Tak samo bezzasadny jest zarzut braku postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Organ I instancji zebrał kompletny materiał dowodowy, wyjaśniając wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. MWINB nie miał obowiązku powtarzania tych czynności dowodowych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji szczegółowo i klarownie wyjaśnia przesłanki, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji i spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów sprzeciw oddalono na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a