II GZ 8/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [A.] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 4426/21 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku powiadomienia konsumentów o stwierdzonych niezgodnościach oraz uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów badań laboratoryjnych postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 9 listopada 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 4426/21, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.), odmówił [A.] Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, Spółka) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK) z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku powiadomienia konsumentów o stwierdzonych niezgodnościach oraz uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów badań laboratoryjnych. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca w skardze na opisaną wyżej decyzję Prezesa UOKiK wniosła również o wstrzymanie wykonania tej decyzji w zaskarżonym zakresie, gdyż jej realizacja spowoduje znaczne straty finansowe, a także trudne do odwrócenia skutki. Jak podkreśliła wnioskująca, organ nałożył obowiązek poinformowania konsumentów o stwierdzonych niezgodnościach w formie ogłoszenia na stronie internetowej www.[...] bądź w dzienniku (gazecie) o zasięgu ogólnopolskim poprzez wskazanie, że będąca przedmiotem kontroli hulajnoga nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z 20 października 2016 r. w sprawie wymagań dla zabawek (Dz.U. z 2019 r. poz. 1816) z powodu wielkości otworów w rurkach kierownicy, które stwarzają ryzyko skaleczenia lub przytrzaśnięcia palców dziecka. W ocenie skarżącej zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nie jest celowe i doprowadzi do utraty renomy przez Spółkę, znacznych strat finansowych spowodowanych kosztami wycofania hulajnóg, których – od momentu wprowadzenia do sprzedaży w Polsce do 26 listopada 2019 r. Spółka sprzedała 19 590 sztuk o łącznej wartości obrotu brutto 1 565 440,00 zł. Dodatkowo wiąże się to z powiadomieniem wszystkich lokalnych organów kontroli rynku w całej Unii Europejskiej (w ramach systemu RAPEX), co wygeneruje koszty dla całej grupy [A.]. Jednocześnie w ocenie skarżącej, przyjęcie wskazanej przez polskie laboratoria interpretacji, na podstawie której organ wydał zaskarżoną decyzję, będzie miało swoje konsekwencje w odniesieniu do innych produktów wprowadzonych na rynek europejski. Ponadto Spółka wskazała, że poinformowanie konsumentów, którzy zakupili hulajnogi o nieprawidłowości spowoduje odstąpienie przez nich od umowy zakupu, co – nawet w sytuacji potencjalnego uchylenia decyzji przez sąd i umorzenia postępowania z uwagi na poważne wątpliwości w zakresie interpretacji pkt. 4.15.5.4 lit. c normy zharmonizowanej PN-EN71-1+A1:2018-08 – sprawi, że odwrócenie skutku polegającego na zwrocie przez konsumentów hulajnóg nie będzie możliwe. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji sąd pierwszej instancji wskazał, że Spółka nie wyjaśniła w sposób należyty i przekonujący, dlaczego wykonanie decyzji nakładającej karę pieniężną spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. W ocenie sądu skarżąca ograniczyła się do wskazania na wysokie koszty wycofania zakwestionowanego produktu z rynku oraz podważyła zasadność nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Skarżąca przedstawiła także swoje obawy związane z kwestią wizerunkową Spółki po nagłym wycofaniu popularnego wśród klientów produktu. Nie przedstawiła jednak żadnych argumentów i dowodów obrazujących jej obecną sytuację majątkową i finansową, co nie pozwala sądowi w szczególności na określenie wartości majątku skarżącej na dzień złożenia wniosku, w tym wartości środków pieniężnych i innych aktywów, w stosunku do wysokości nałożonej kary. WSA wskazał, że dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji konieczne jest wykazanie, na czym polegać i z czego wynikać będą trudne do odwrócenia skutki oraz niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Natomiast subiektywne przeświadczenie wnioskodawcy, że skarżone orzeczenie było merytorycznie niesłuszne i naruszało prawo nie stanowi przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na podstawie art. 61 p.p.s.a. Powoływane na etapie postępowania wpadkowego okoliczności dotyczące legalności zaskarżonej decyzji nie mogą przesądzić o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Będą one bowiem podlegać kontroli sądu, pod względem zgodności z prawem, dopiero przy rozpoznawaniu skargi. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca wniosła na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. o jego zmianę i uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarzonej decyzji, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowgo według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w ramach spełnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków) skarżąca winna dokładnie określić wartość swojego majątku, środków pieniężnych, innych aktywów, podczas gdy z naruszonego przepisu nie wynika konieczność udowodnienia spełnienia przesłanek, a jedynie ich uprawdopodobnienie, czego skarżąca – wskazując na wysokość strat finansowych, jak i na prawdopodobieństwo wystąpienia strat wizerunkowych – w swoim wniosku dokonała, co winno skutkować wstrzymaniem wykonalności decyzji przez sąd pierwszej instancji. W uzasadnieniu pełnomocnik Spółki wskazał, że odwrócenie skutku polegającego na zwrocie przez konsumentów zakupionych hulajnóg nie będzie możliwe bądź będzie znacznie utrudnione. W przypadku uchylenia decyzji skarżąca nie będzie miała możliwości odzyskania należności zwróconych klientom, którzy zakupili hulajnogi, przede wszystkim z powodu braku danych osobowych poszczególnych klientów. Ponadto nie jest możliwe szczegółowe wyliczenie kosztów, które poniesie skarżąca z uwagi na brak możliwości przewidzenia ile hulajnóg z łącznej liczby sprzedanych 19 590 sztuk zostanie zwróconych. Skarżąca ponownie podniosła, że wykonanie decyzji przyniesie koszty związane z działaniem Spółki w innych krajach europejskich, gdzie sprzedawany jest ten sam zakwestionowany produkt oraz spowoduje straty wizerunkowe, co niewątpliwie jest na obecnym etapie trudne do udowodnienia, ale jest konsekwencją, która dla skarżącej może okazać się bardziej dotkliwa niż skutki finansowe. Strona podkreśliła, że w czasie kiedy zakwestionowana hulajnoga była w ofercie handlowej Spółki nie zarejestrowano jakichkolwiek wypadków z udziałem konsumentów. Prezes UOKiK nie ustosunkował się do treści zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata decyzji z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności (np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle. Artykuł 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.). Z ugruntowanej w orzecznictwie NSA wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony (zob. np. postanowienia NSA: z 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienie NSA z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lakoniczny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). Jak wynika z powyższego, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienie NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20; LEX nr 3053636). W ocenie NSA skarżąca nie wykazała, że zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie wobec niej instytucji przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a., a zatem prawidłowo sąd pierwszej instancji oceniając wniosek Spółki w świetle przywołanych ustawowych przesłanek uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem braki wniosku, tak w zakresie zawartej w nim argumentacji, jak i dowodów przedłożonych na jej poparcie, nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do skarżącej instytucji ochrony tymczasowej. Skarżąca zarzuca sądowi pierwszej instancji, że błędnie ocenił wskazane we wniosku okoliczności jasno świadczące o tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje znaczne – choć trudne do wyliczenia – straty finansowe oraz wizerunkowe, bardziej nawet dotkliwe dla Spółki niż przewidywany uszczerbek finansowy. W ocenie Spółki niezasadnie sąd pierwszej instancji domagał się od Spółki wykazania jej sytuacji majątkowej, co nie jest elementem koniecznym i wymaganym przez art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie NSA ukształtowanie negatywnego wizerunku Spółki jako przedsiębiorcy naruszającego przepisy prawa miałoby dla skarżącej bardziej negatywne skutki niż opublikowanie ostrzeżenia przed potencjalnie niebezpiecznym produktem, co zdecydowanie świadczy o odpowiedzialności firmy wyrażającej się w trosce o zdrowie i bezpieczeństwo konsumentów i nie może być uznane za działanie przynoszące Spółce szkodę wizerunkową. NSA zgadza się z oceną sądu pierwszej instancji, że nieprzedstawienie dokumentów źródłowych obrazujących całokształt sytuacji finansowej Spółki uniemożliwiało ocenę zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżąc, która jest partnerem wielu podmiotów gospodarczych i prowadzi działalność polegającą na handlu setkami produktów powinna wykazać choćby wysokość przychodów z tej działalności i z tą wartością zestawić prognozowaną możliwą stratę powstałą na skutek zwrotu zakupionych hulajnóg, co pozwoliłoby sądowi pierwszej instancji na ocenę, czy istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Niewykazanie sytuacji ekonomicznej Spółki nie pozwala na ocenę jakie rzeczywiście konsekwencje dla skarżącej będzie miało wykonanie zaskarżonej decyzji polegającej – jak słusznie podkreśliła skarżąca w zażaleniu – na poinformowaniu klientów o wskazanej przez Prezesa UOKiK nieprawidłowości produktu. W ocenie NSA braki wniosku w zakresie uwiarygodnienia (uprawdopodobnienia) zawartej w nim argumentacji nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do skarżącej instytucji ochrony tymczasowej, gdyż Spółka – poza ogólnikowymi i nieuprawdopodobnionymi stwierdzeniami – w istocie nie wykazała wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla działalności Spółki. Podniesione we wniosku twierdzenia w żaden sposób nie zostały uwiarygodnione, a zatem nie można przyjąć, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy ponownie podkreślić, że instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady jej wykonalności i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym wyżej przepisie, od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, lecz nie musi tego robić. Powyższa okoliczność niewątpliwie zawęża sądowi kasacyjnemu zakres kontroli. Przyjąć bowiem należy, że oparte na uznaniu rozstrzygnięcie sądu administracyjnego pierwszej instancji, jeżeli będzie miało spójne i logiczne uzasadnienie, będzie prawidłowe (tak B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, opubl.: LEX/el. 2019; komentarz do art. 61). W tej sprawie skarżąca nie wykazała wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. błędnie wychodząc z założenia, że sąd pierwszej instancji powinien wniosek uwzględnić opierając się jedynie na przekonaniu wnioskodawcy, że takie przesłanki zachodzą. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu zażalenia.