VII SAB/Wa 33/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie podjęcia środków zabezpieczających oraz wydania decyzji administracyjnej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić P. J. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Pismem z 29 stycznia 2021 r. P. J. ("skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. ("PINB w S.") w przedmiocie podjęcia środków zabezpieczających oraz wydania decyzji administracyjnej w celu usunięcia niebezpieczeństwa dla osób zamieszkujących lokal znajdujący się w budynku (od strony zachodniej), położonym na działce o numerze ewidencyjnym [...], przy ul. D. [...] w B., gmina S. na koszt właściciela tego budynku, tj. P. J. w trybie art. 69 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie podjął żadnych niezbędnych środków zabezpieczających, o których mowa w art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ powinien niezwłocznie podjąć działania w celu usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia w budynku przy ul. D. [...] w B. poprzez przede wszystkim, wyprowadzenie osób zajmujących lokal w tym budynku i zakwaterowanie ich w innym lokalu zorganizowanym przez organ oraz zabezpieczenie mienia tych osób tam znajdującego się. Tylko ten środek jest skuteczny i daje gwarancję, iż życie lub zdrowie tych osób nie będzie zagrożone czynnikami wynikającymi ze stanu i właściwości przedmiotowego budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie w całości, w przypadku uznania, iż brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Wskazał, że analiza art. 69 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego pozwala na stwierdzenie, iż regulacja ta ustanawia specyficzną, dwuetapową procedurę reagowania przez właściwe organy na wystąpienie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien ustalić, że zachodzi konieczność podjęcia działań zabezpieczających oraz przeprowadzić, albo zlecić przeprowadzenie odpowiednich działań, które przeważnie przyjmą postać wykonywania określonych robót przez wyspecjalizowany podmiot gospodarczy. W takiej sprawie, na tym etapie ustawodawca nie przewidział wszczynania przez organy jakiegokolwiek sformalizowanego postępowania administracyjnego, ani zakończenia postępowania decyzją administracyjną. Czynność organu polegająca na podjęciu bądź zleceniu działań zmierzających do usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ma charakter czynności materialno-technicznej. Do wszczęcia postępowania administracyjnego dochodzi natomiast dopiero na etapie obciążania właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego kosztami podjętych działań zabezpieczających i dopiero od tegoż etapu do postępowania organu nadzoru budowlanego stosuje się wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, w ocenie organu, brak jest postępowania, w stosunku do którego organ miałby nie podejmować czynności. Zarzuty skargi w istocie sprowadzają się do tego, że skarżący żąda od organu dokonania czynności, do których zobowiązany jest sam jako właściciel budynku. Na zakończenie organ stwierdził, że czynność organu z art. 69 ustawy Prawo budowlane niewątpliwie jest czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej. Nie stanowi stwierdzenia ani uznania uprawnienia, lecz ma charakter czysto techniczny. Czynność ta nie jest skierowana bezpośrednio do strony postępowania, tylko ma na celu ochronę określonych dóbr w sytuacji nagłej i ma w istocie charakter wewnętrzny. W związku z tym czynność ta nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w drodze skargi na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Ponadto, w myśl art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozpoznawana skarga dotyczy bezczynności PINB w S. w podjęciu środków zabezpieczających oraz wydaniu decyzji administracyjnej o kosztach z tym związanych. Wskazano w niej na art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, lub ingerencji lub naruszeń, o których mowa w art. 66 ust. 1a, organ nadzoru budowlanego zapewni, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających. Skarga na bezczynność poprzez niezastosowanie przepisu art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego, nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 p.p.s.a. Zważyć zaś trzeba, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż określone powyżej, nie podlega właściwości sądów administracyjnych i winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozwijając powyższe Sądu zauważa, że art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi materialnoprawnej podstawy do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej zastosowanie środków zabezpieczających, tj. podjęcie działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Wprawdzie omawiany przepis nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek niezwłocznego zareagowania na stwierdzony stan zagrożenia ze strony obiektów budowlanych i zapewnienia wykonania niezbędnych czynności, mających na celu zabezpieczenie osób i mienia przed tym zagrożeniem. Niemniej z istoty tego przepisu wynika, że chodzi w nim o podjęcie konkretnych środków zabezpieczających o charakterze wyłącznie technicznym. Przepis ten nie stanowi natomiast podstawy do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej zastosowanie takich środków (por. kom. do art. 69, Arkadiusz Despot-Mładanowicz w: Andrzej Gliniecki (red) Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, opublikowano: WK 2016). Stosując niezbędne środki zabezpieczające w sytuacji nagłej, organ nie wydaje więc żadnego aktu administracyjnego w tym przedmiocie. Czyni to podejmując wyłączenie czynność materialno-techniczną, a ta nie podlega kontroli sądowej. Tym samym także skarga na bezczynność polegającą na niezastosowaniu art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego nie podlega kognicji Sądu. Stanowi o tym treść art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest bowiem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.