I OSK 540/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 727/21 w sprawie ze skargi D.C. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 16 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r. (sygn. akt II SA/Bk 727/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę D. C. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 16 sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z 27 maja 2021 r. nr [...], mocą której: 1. ograniczono właścicielowi – D.C. sposób korzystania z części nieruchomości, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, położoną w obrębie ewidencyjnym nr [...] w gminie [...] w powiecie [...], poprzez udzielenie [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] zezwolenia na przeprowadzenie inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej średniego napięcia SN 15 kV, linii kablowych nN 0,4 V a także budowie stacji kontenerowej transformatorowej SN/nN, wymianie dwóch istniejących słupów nN służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, 2. stwierdzono, że zezwolenia udziela się w celu przeprowadzenia prac budowlanych polegających na budowie stacji kontenerowej transformatorowej SN/nN o wymiarach 4,2 m x 2,5 m, budowie linii kablowej średniego napięcia SN 3xXRUHAKXs1x240 mm2 o długości 32 m, budowie kablowej linii niskiego napięcia nN YAKXs4x120 mm2 o łącznej długości 53 m a także wymianie dwóch istniejących słupów nN, przy czym łączna długość budowy wszystkich linii kablowych SN i nN na działce wyniesie 85 m, powierzchnia zajęcia działki przez urządzenia energetyczne wyniesie 85 m2, a powierzchnia niezbędna podczas realizacji wszystkich prac związanych z planowaną inwestycją dla działki nr [...] wyniesie 275 m2, poza tym – stwierdzono, że "Inwestycja została zobrazowana na załączniku do decyzji, stanowiącym jej integralną część", 3. orzeczono, iż: "Ostateczna decyzja o ograniczeniu w sposobie korzystania z nieruchomości stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej". W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, D.C. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku naruszenie: I. przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - przez oddalenie skargi, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku wydawania zaskarżonej decyzji polegających na naruszeniu art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. - poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie skutecznie wydano decyzję administracyjną pomimo braku spełnienia warunków do jej wydania, wyartykułowanych w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. nieprzeprowadzenia rokowań pomiędzy stronami, albowiem negocjacje miały charakter pozorności, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - przez oddalenie skargi, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku wydawania zaskarżonej decyzji polegających na naruszeniu art. 7 k.p.a. oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez nieposzanowanie w równym stopniu interesów wszystkich podmiotów uczestniczących w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego w obrębie [...], gm. [...] oraz niezastosowanie zasady jak najmniejszej ingerencji w prawo własności poprzez odmowę dokonania analizy kwestii pozorności przeprowadzonych przez strony rokowań; II. prawa materialnego: 1) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP, wobec odmowy skontrolowania przez Sąd legalności zaskarżonej decyzji, będącej aktem ze sfery działalności administracji publicznej, poprzez błędne uznanie, że Sąd nie posiada kompetencji do weryfikowania czy prowadzone przez strony na podstawie art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami rozmowy miały walor rokowań, o których mowa w powołanym przepisie, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. - przez błędną, rozszerzającą wykładnię i w konsekwencji nieprawidłową interpretację pojęcia "rokowania" polegającą na przyjęciu, że rokowania pomiędzy stronami zmierzające do wyrażenia zgody na przeprowadzenie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., nie muszą zawierać obiektywnej i sprawiedliwej oferty odszkodowania oraz, że Sąd nie jest uprawniony do badania propozycji finansowych przedkładanych w trakcie rokowań przez inwestora, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.- poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, wbrew oczywistym faktom wynikającym z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, że skarżący nie otrzymał sprawiedliwej oferty, co prowadziło do błędnego uznania, że rokowania poprzedzające złożenie wniosku nie miały charakteru rokowań pozornych, a co za tym idzie utrzymanie w mocy decyzji, wydanej bez podstawy prawnej, 4) art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami -poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że rokowania z właścicielami w celu uzyskania zgody na wykonanie pracy odbyły się zgodnie z prawem, co umożliwiło wszczęcie postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, w obydwu wypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych a które okazały niezasadne a częściowo nie zostały przy tym nawet prawidłowo skonstruowane. W skardze kasacyjnej wskazano bowiem, że została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych, to jest na obrazie prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania, ale, po pierwsze, nie wykazano, jaki wpływ na rozstrzygnięcie mogłoby mieć owo rzekome naruszenie proceduralne, podczas gdy w przypadku tej podstawy kasacyjnej powyższa przesłanka jest wymagana ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) a po drugie, pomieszano przepisy prawa materialnego z przepisami proceduralnymi. Wśród bowiem zarzutów kasacyjnych o charakterze procesowym wymieniono m. in. przepisy konstytucyjne, podczas, gdy te ostatnie (jako normy ustrojowe) są zaliczane do norm materialnoprawnych a jednocześnie wśród zarzutów materialnoprawnych wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.- "poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych (...)", podczas gdy w/w przepisy są przepisami procesowymi. Przechodząc do meritum sprawy, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że analizowana sytuacja dotyczyła wniosku z dnia 5 marca 2021 r. wniesionego przez [...] SA w [...] w przedmiocie wydania – na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - decyzji ograniczającej D.C.sposób korzystania z części jego nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, położona w obrębie ewidencyjnym nr [...] w gminie [...] w powiecie [...]. Wniosek ten został uwzględniony przez Starostę [...] w szczegółowo przedstawionej na wstępie decyzji z dnia 27 maja 2021 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia 16 sierpnia 2021 r. Rozpatrując zaś skargę D.C. na tę ostatnią decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargę tę oddalił, gdyż uznał, że w tym przypadku zostały spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami a zakres wymaganych od organu wyjaśnień, odnośnie wystąpienia przesłanki z art. 124 ust. 3 w/w ustawy, był ograniczony tylko do zbadania faktu przeprowadzenia rokowań oraz ich negatywnego wyniku, na podstawie przedłożonych przez inwestora dokumentów. W tym zaś zakresie – jak wskazał Sąd Wojewódzki - w pismach z dnia 4 lutego 2021 r. oraz z dnia 25 lutego 2021 r. inwestor przesłał właścicielowi nieruchomości propozycję ustanowienia służebności przesyłu. W odpowiedzi, pełnomocnik właściciela w piśmie z dnia 23 lutego 2021 r. podał, że jest skłonny do zawarcia umowy, jednak za kwotę nie niższą niż 10 000 złotych. Następnie w mailu, kierowanym do [...], właściciel nieruchomości zaproponował ugodowe załatwienie sprawy i przyznanie wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu w kwocie już 15 000 złotych. Propozycja ta nie została jednak zaakceptowana przez inwestora. Jak z powyższego zatem wynikało, skarga inicjująca w tym przypadku postępowanie sądowoadministracyjne, dotyczyła decyzji ograniczającej korzystanie w części z nieruchomości przez jej właściciela a nie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Taką decyzją w tym przypadku była bowiem decyzja Burmistrza [...] z dnia 14 stycznia 2021 r. (utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 8 lutego 2021 r.) a, którą Burmistrz [...] ustalił [...] S.A. w [...] lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowych nN, budowie linii kablowych SN oraz budowie kontenerowych stacji transformatorowych SN/nn na działkach szczegółowo wymienionych w decyzji, w tym na należącej do D.C. działce nr [...]. Z tego powodu zarzucanie Sądowi Wojewódzkiemu, że naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. bo oddalił wniesioną w tej sprawie skargę i w ten sposób zaakceptował naruszenia (cyt.): "procedury, do których doszło w toku wydawania zaskarżonej decyzji polegających na naruszeniu art. 7 k.p.a. oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez nieposzanowanie w równym stopniu interesów wszystkich podmiotów uczestniczących w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego w obrębie [...]" było całkowicie niezrozumiałe. Po pierwsze, jak wspomniano wyżej, przepisy konstytucyjne nie są przepisami procesowymi a zatem – już co do tylko zasady – nawet, gdyby w/w przepisy zostały naruszone to podstawą prawną wyroku nie mógłby być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. odnoszący się do naruszeń proceduralnych, innych niż podstawy wznowieniowe, a po drugie, w rozpoznawanej sprawie to nie decyzja lokalizacyjna była przedmiotem skargi. Nie można też było zgodzić się ze skarżącym, że w toku postępowania administracyjnego, które kończyła zaskarżona w tym przypadku decyzja doszło do istotnych naruszeń art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać w tym miejscu bowiem trzeba, że zakres postępowania dowodowego wyznacza zawsze przedmiot danego postępowania. W analizowanej sprawie stanowiła go możliwość wydania decyzji ograniczającej prawo właściciela nieruchomości w korzystaniu z niej w związku z wydaniem wspomnianej wyżej decyzji o lokalizacji celu publicznego. Kwestię tę normuje art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. dalej: "u.g.n."), stanowiąc, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po myśli zaś art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Jak z powyższego więc wynika dowodem przeprowadzenia powyższych rokowań winny być odpowiednie dokumenty, potwierdzające jedynie że wspomniane rokowania miały miejsce. W/w przepisy nie wymagają natomiast dokonania przez organ oceny czy warunki przedstawione przez którąkolwiek ze stron były "sprawiedliwe" lub zasadne w danym przypadku. Dodać też trzeba, że skoro fakt przeprowadzenia owych rokowań warunkuje samo wszczęcie postępowania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., to nie bardzo wiadomo jest, w jakim trybie – przed wszczęciem postępowania – organ miałby przeprowadzać swego rodzaju "postępowanie dowodowe" mające na celu zbadanie, czy warunki zaproponowane właścicielowi przez inwestora mogły by być uznane – jak chciałby tego skarżący – za " sprawiedliwe". Z tych zatem względów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest utrwalone jednolite stanowisko, że skoro w przepisie art. 124 ust. 3 u.g.n. nie przewidziano żadnych, szczególnych wymagań co do trybu i formy rokowań - poza wymaganiem, aby się one faktycznie odbyły, to jeżeli strony poinformują się o wzajemnych stanowiskach i uznają propozycję drugiej strony za "nie do przyjęcia", należy uznać, że w takim przypadku rokowania miały miejsce, ale nie doprowadziły do wspólnego uzgodnienia wysokości należnego właścicielowi nieruchomości odszkodowania. Skoro zaś stroną inicjującą całe przedsięwzięcie jest w tym przypadku inwestor to - siłą rzeczy - o formie i charakterze tych rokowań decyduje on. Skoro zaś jeśli do wspólnego uzgodnienia przez strony w/w odszkodowania nie dojdzie to właściciel nieruchomości może się jego domagać w postępowaniu administracyjnym, w którym wydana w instancji odwoławczej decyzja może być w dalszej kolejności zaskarżona do sądu, to wskazane na wstępie zarzuty kasacyjne, oparte zarówno na przepisach konstytucyjnych, procesowych oraz unormowaniach zawartych w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., nie miały doniosłości prawnej. Podkreślić w tym miejscu też trzeba, że istotą rokowań jest ich dobrowolność i swoboda w przedstawianiu drugiej stronie swojej propozycji. Nie jest więc możliwe ani kontrolowanie w tym przypadku przez organ a tym bardziej przez sąd administracyjny stron prowadzących owe uzgodnienia, ani też wymaganie od nich, by negocjacje te spełniały jakieś, bliżej nieokreślone warunki. W rezultacie zatem słusznie Sąd Wojewódzki, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wskazał, że nie podlega kontroli ani sam tryb prowadzenia rokowań, ani także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia pomiędzy stronami porozumienia a w związku z tym kwestie takie jak: dobra albo zła wiara inwestora czy też ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.