II SAB/Wa 474/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. K. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek z dnia [...] lutego 2017 r. o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową. Wnioskodawca zmarł w dniu [...] czerwca 2018 r. M. K. złożyła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek z dnia [...] grudnia 2019 r. o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Minister poinformował stronę, iż sprawa dotycząca renty rodzinnej po K. K. nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Organ opisał czynności, które będą podejmowane w toku postępowania oraz zaznaczył, iż rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia [...] lipca 2020 r. Pouczył również o możliwości wniesienia ponaglenia zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. W tym samym dniu organ wystosował pismo do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, w którym wniósł o przekazanie m.in. informacji, jakie okresy pracy i służby K. K. i w jakich formacjach stanowią podstawę świadczenia wypłacanego wnioskodawczyni. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA udzielił odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] stycznia 2020 r. w dniu [...] stycznia 2020 r. W dniu [...] lutego 2020 r. organ wystosował do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu pismo wnioskujące o przekazanie pełnej informacji o przebiegu służby byłego funkcjonariusza m.in: okresu służby, nazwy formacji, jednostki organizacyjnej, komórki organizacyjnej, zajmowanego stanowiska, pełnionych funkcji. W dniu [...] lutego 2020 r. organ wystosował pismo do Komendanta Głównego Policji, w którym wniósł o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby byłego funkcjonariusza, które pozwolą ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. W dniu [...] lutego 2020 r. Komendant Główny Policji poinformował, że całość dokumentacji dotyczących K. K. została przesłana do organu za pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Instytut Pamięci Narodowej przy piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. przesłał płytę CD zawierającą kopię akt osobowych K. K. W dniu [...] marca 2020 r. organ wystosował do strony pismo, w którym poinformował, iż zebrana została dokumentacji niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W dniu [...] września 2020 r. strona wystosowała do organu pismo, w którym wniosła o poinformowanie o stanie sprawy. W dniu [...] marca 2021 r. strona wniosła na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenie oraz zażądała niezwłocznego wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o wyłączenie stosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Podkreśliła, że w dniu [...] lutego 2017 r. K. K. złożył na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wniosek o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, 22a, art. 24a tej ustawy. Wszczęte w ten sposób postępowanie winno być zakończone w dniu [...] marca 2017 r., a najpóźniej w dniu [...] kwietnia 2017 r. zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. Zdaniem strony Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał mało znaczących czynności, polegających głównie na wymianie korespondencji z IPN oraz KGP. Działania te z perspektywy czasu można, zdaniem skarżącej, nazwać pozornymi. W dniu [...] czerwca 2018 r. K. K. zmarł, a do postępowania wstąpiła skarżąca, wykazując interes prawny w uzyskaniu konkretnego rozstrzygnięcia. Do dnia wniesienia skargi organ nie wydał przedmiotowej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Minister nadmienił, że aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej organ musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Ustalenia wymaga, czy skarżący podlega regulacjom art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne jest wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne jest również wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ nadmienił, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2001 r. I SAB 72/00, stwierdził, że: "Sam fakt toczenia się od szeregu miesięcy postępowania nie świadczy jeszcze o bezczynności organu". W związku z powyższym wydłużenie terminu załatwienia niniejszej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje – realnego w okolicznościach sprawy – czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Na marginesie organ dodał, że wpłynęło do niego ponad 4.900 spraw dotyczących wniosku złożonego na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W dniu [...] października 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej decyzję, którą odmówił M. K. wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24 a ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wniosku o wyłączenie na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stosowania wobec M. K. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. Przed wniesieniem skargi skarżąca wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań, mimo że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został wydany, a czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili rozpoznawania skargi. Jak wynika z akt sprawy skarżąca wystąpiła [...] grudnia 2019 r., po śmierci męża, do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, ale także wtedy, gdy nie załatwia sprawy w terminach ustawowych. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa sprawa do [...] czerwca 2021 r., tj. do dnia wniesienia skargi na przewlekłość, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Przyjmując nawet, że sprawa ta miała charakter szczególnie skomplikowany, jest bezsporne, że organ nie zakończył postępowania w ustawowym terminie licząc od dnia wpływu wniosku z [...] grudnia 2018 r. Postępowanie administracyjne nie zostało zakończone rozstrzygnięciem administracyjnym także do dnia wniesienia skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w tej sprawie, a zatem skarga była zasadna w dniu jej wniesienia. Bezspornie zatem organ dopuścił się przewlekłości. Okoliczność, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w wyniku rozpatrzenia wniosku decyzję z [...] października 2021 r., czyli przed rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie zmienia ustalenia Sądu w tym zakresie. Wydanie rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ powoduje jedynie, że Sąd nie ma już podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku z [...] grudnia 2019 r. Powyższa okoliczność nie czyni natomiast w stanie faktycznym tej sprawy skargi na przewlekłość bezzasadną. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego bezsporne jest, że organ pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku M. K., a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącej w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak zintensyfikowanych działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania, zwłaszcza po zebraniu w sprawie pełnej dokumentacji powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić tak znacznego opóźnienia, które miało miejsce już po zebraniu całego materiału dowodowego. Warto również zauważyć, iż w badanej sprawie organ dysponował pełną dokumentacją dotyczącą męża skarżącej K. K. zgromadzoną w sprawie wszczętej z jego wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. złożonego na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej . Dlatego też ponowne wystąpienie w dniu [...] lutego 2021 r. przez MSWiA do Prezesa IPN o nadesłanie informacji dotyczące przebiegu służby byłego funkcjonariusza – K. K. Sąd uznaje za działanie zbędne. W aktach sprawy z ww. wniosku K. K. znajdowała się bowiem pełna dokumentacja dotycząca przebiegu służby funkcjonariusza (karty 38-52 akt administracyjnych sprawy z wniosku K. K.). Podobnie należy ocenić wystąpienie przez organ w dniu [...] lutego 2021 r. do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służb byłego funkcjonariusza – K. K. W odpowiedzi na to pismo KGP poinformował zresztą Ministra, iż całość dokumentacji dotyczącej K. K. została przesłana do Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji MSWiA z pismem [...] z dnia [...] lutego 2018 r., a więc trzy lata wcześniej. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenia zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.