VII SA/Wa 1277/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (Minister) postanowieniem z [...] marca 2021r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz 17 § 1, art. 18 i art. 34 § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.- dalej u.p.e.a.), oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. sp. z o.o. w K. – utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ([...]WKZ) z [...] września 2020 r. nr [...] oddalające zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym wykonania obowiązku nałożonego decyzją [...]WKZ z [...] czerwca 2017 r. tj. przywrócenia do stanu poprzedniego zabytkowej kamienicy przy ul. R. w Ś., dz. nr ew. [...] (wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...]) poprzez usunięcie z elewacji frontowej podświetlanych: kasetonu z napisem "[...]" i semafora tej samej treści w terminie do 31 grudnia 2017 r. Organ wskazał, że kontrola w dniu 24 sierpnia 2018 r. wykazała, że ww. nakazu nie wykonano. Pismem z 17 grudnia 2019 r. [...]WKZ wystosował zatem do zobowiązanej upomnienie, a [...] sierpnia 2020 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i jednocześnie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Pismem z 31 sierpnia 2020 r. ww. spółka wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Organ powołał art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., zgodnie z którym obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego podlegają egzekucji administracyjnej. Art. 15 § 1 zaś stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania obowiązku, przesłał zobowiązanemu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Minister zaznaczył, że zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela, na mocy wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Tytuł ten powinien zawierać w szczególności pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 27 § 1 pkt 9). Następnie wskazał, że zgodnie z art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. zarzutem w sprawie egzekucji administracyjnej jest brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane. Podkreślił, że po zmianie 30 lipca 2020 r. art. 33 § 1 u.p.e.a. obecnie stanowi, że zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie (art. 34 § 3 u.p.e.a.). Organ podkreślił, że zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej można składać tylko z przyczyn wymienionych w art. 33 u.p.e.a., jak stanowi orzecznictwo sądowe. Podał, że istotą zarzutu jest wskazanie takich okoliczności, które w dacie wystawienia tytułu wykonawczego, wszczęcie i prowadzenie egzekucji czyniłyby bezprzedmiotowymi lub sprzecznymi z prawem. Zarzut stanowi środek ochrony dłużnika na wstępnym etapie egzekucji. Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia upomnienia organ wyjaśnił, że zgodnie z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Finansów z 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz. U z 2017 r., poz. 131, ze zm.), egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, m.in. jeśli dotyczy grzywien w celu przymuszenia nakładanych w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Podkreślił, przy tym, że Ministerstwo Finansów wychodzi z założenia, że poza wyjątkami od zasady doręczania dłużnikowi upomnień przed wszczęciem egzekucji, upomnienie jest zbędne. Prawo nakłada bowiem na wierzyciela obowiązek wezwania dłużnika do zapłaty. Zarówno upomnienie jak i wezwanie do zapłaty przypominają o konieczności uregulowania należności i konsekwencjach jej zaniechania. Obowiązek wysyłania upomnienia w takiej sytuacji tylko wydłuża postępowanie i narusza istotę tej instytucji. W tej sprawie nakaz wynikający z decyzji z [...] czerwca 2017 r. nie został wykonany (oględziny z 24 sierpnia 2018 r.). [...]WKZ wystosował zatem upomnienie z 17 grudnia 2019 r., które doręczono 3 stycznia 2020 r. pod adres ujawniony w KRS. Jednak odbiór pokwitowała T. sp. z o.o., mająca siedzibę pod tym samym adresem. Skarżąca od 10 kwietnia 2010 r. do 1 kwietnia 2020 r. miała siedzibę przy ul. W., [...] w K. Upomnienie wysłano zatem pod właściwy adres, ale nie doręczono zobowiązanej. Zdaniem Ministra, uchybienie to nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż – jak wskazano wyżej - w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym grzywny w celu przymuszenia, gdzie egzekwowany jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, nie jest konieczne uprzednie doręczenie upomnienia. Skargę na powyższe postanowienie złożyła J. sp. z o.o. zarzucając naruszenie: 1) art. 15 § 1 w zw. z art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie o przywróceniu zabytku do stanu poprzedniego nie jest wymagane doręczenie upomnienia ; 2) § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia z dnia 30 października 2014 r. w zw. z art. 15 § 1 i § 5 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że w postępowaniu o przywróceniu zabytku do stanu poprzedniego nie jest wymagane wystosowanie upomnienia do zobowiązanego; 3) art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i niezbadanie dopuszczalności egzekucji, w sytuacji gdy skarżącej nie doręczono upomnienia, co skutkować winno umorzeniem postępowania; 4) art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy było ono niedopuszczalne z uwagi na niedoręczenie upomnienia, które było konieczne; 5) art. 6 i art. 8 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez jego niezastosowanie i niepoddanie analizie wszystkich regulacji prawnych mających wpływ na ocenę ww. kwestii, a więc prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu; 6) art. 11 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez jego niezastosowanie i niedostateczne uzasadnienie prawne, a tym samym naruszenie zasady przekonywania, 7) art. 7 kpa, 77 kpa i 80 kpa w zw. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez dowolne ustalenia i przyjęcie, że upomnienie doręczono skarżącej i wadliwą ocenę stanu faktycznego poprzez uznanie, że w tej sprawie nie było obowiązku doręczenia upomnienia i nie ma podstaw do umorzenia egzekucji. Skarżąca wniosła m.in. o: uchylenie zaskarżonego postanowienia, umorzenie postępowania egzekucyjnego, zasądzenie kosztów postępowania. Po przedstawieniu przebiegu postępowania strona wskazała, że oparła zarzut na braku uprzedniego doręczenia upomnienia, które organ wprawdzie wystosował, jednak doręczył je [...] stycznia 2020r. innemu podmiotowi - tj. T. sp. z o.o. Tym samym skoro [...]WKZ wydał upomnienie, to uznał, że jest ono konieczne do ewentualnego wszczęcia egzekucji w celu wykonania nakazu. Jednocześnie w tytule wykonawczym stwierdził, że 3 stycznia 2020r. upomnienie doręczono skarżącej. Dalej – powołując się na art. 15 u.p.e.a. - skarżąca podkreśliła, że doręczenie upomnienia warunkuje dopuszczalność wszczęcia egzekucji. Okoliczność tą potwierdził [...]WKZ kierując do skarżącej upomnienie. Brak upomnienia stanowi podstawę zarzutu, a na mocy art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jest to tzw. zasada zagrożenia. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W orzecznictwie podnosi się, że tzw. czynność upominawcza jest etapem poprzedzającym egzekucję administracyjną. Na poparcie tego stanowiska skarżąca powołała również piśmiennictwo. Podkreśliła, że z upomnienia nie doręczono prawidłowo, a nadto z jego treści wynika wezwanie do wykonania obowiązku przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego, a nie uiszczenia grzywny w celu przymuszenia. Grzywna może być nałożona dopiero, gdy w wyniku niezastosowania się do upomnienia zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne i grzywna będzie środkiem mającym skłonić zobowiązanego do wykonania obowiązku. Dopiero wówczas jest ściągana grzywna w trybie należności pieniężnych i nie wymaga osobnego upomnienia. Strona zaznaczyła, że w chwili wydania upomnienia (17 grudnia 2019r.) nie toczyło się wobec niej żadne postępowanie egzekucyjne, a tytuł wykonawczy wydano dopiero [...] sierpnia 2020r. Nie można było zatem na tym etapie nałożyć grzywny w celu przymuszenia. Dalej, skarżąca wskazała na formalny charakter przesłanki spełniania wymagań określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. Brak w tytule wykonawczym wzmianki o dacie doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, wskazania podstawy prawnej braku tego obowiązku, jest wadliwy niezależnie od tego, czy upomnienie doręczono zobowiązanemu i czy było ono obligatoryjne. W tej sytuacji organ egzekucyjny powinien umorzyć postępowanie egzekucyjnego z urzędu i zawiadomić wierzyciela o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji (wyrok WSA w Szczecinie, w wyroku z dn. 12.04.2018r., sygn. I SA/Sz 83/18). Minister uchybił temu obowiązkowi stwierdzając jednocześnie uchybienie w doręczeniu upomnienia i brak konieczności doręczenia upomnienia, zamiast umorzyć postępowanie na mocy art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca powtórzyła powyższą argumentację oraz przestawiła obszernie tryby, w jakich dokonuje się doręczeń przewidziane w k.p.a., w tym ustanowionemu pełnomocnikowi, a także podmioty uprawione do odbioru pism. Zdaniem skarżącej, brak upomnienia jest wadą nieusuwalną, zatem nie może być konwalidowane, co skutkować winno uchyleniem postanowień organów i umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Egzekucja administracyjna zostaje bowiem wszczęta z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, który poprzedza doręczenie upomnienia. Organ II instancji nie dokonał zatem dogłębnej analizy stanu faktycznego i prawnego w sprawie i w konsekwencji błędnie uznał, że doręczenie upomnienia nie było konieczne, czym naruszył zasadę zaufania do organu władzy publicznej. Strona miała prawo oczekiwać, że błędne stanowisko [...]WKZ (który stwierdził, że doręczenie upomnienia było prawidłowe) zostanie zweryfikowane przez Ministra, który ograniczył się jedynie do przywołania przepisów. Kontynuując strona przybliżyła podstawy umorzenia postępowania, zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz wskazała na przekroczenie przez organ granic swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że przedmiotem tej sprawy jest egzekucja grzywny w celu przymuszenia a nie egzekucja obowiązku przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał ww. stanowisko i wzniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd bada, czy organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Mając na uwadze rodzaj aktu zaskarżonego w tej sprawie, Sąd był uprawniony, na mocy powołanego przepisu, do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Sąd kontrolował postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] marca 2021r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2020 r. oddalające zarzuty skarżącej do postępowania egzekucyjnego dotyczącego wykonania nakazu nałożonego decyzją organu wojewódzkiego z [...] czerwca 2017 r. tj. przywrócenia do stanu poprzedniego zabytkowej kamienicy przy ul. R. w Ś., dz. nr ew. [...] (wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...]) poprzez usunięcie z elewacji frontowej podświetlanych: kasetonu z napisem "[...]" i semafora tej samej treści w terminie do 31 grudnia 2017 r. W świetle wskazany na wstepie kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Istotę problemu prawnego w tej sprawie stanowiło to, czy organy prawidłowo powołały się na § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Finansów z 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz. U z 2017 r., poz. 131, ze zm. – dalej rozporządzenie), a w konsekwencji mogły odstąpić od wystosowania do skarżącej upomnienia wymienionego w art. 15 § 1 u.p.e.a., który wskazuje, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Zasadą jest zatem, że przed wszczęciem administracyjnego postępowania egzekucyjnego organ winien umożliwić zobowiązanemu dobrowolne wykonanie obowiązku przy możliwie najmniejszych uciążliwościach. Upomnienie nie jest więc dokonywane w postępowaniu egzekucyjnym, tylko je poprzedza informując jednocześnie o konsekwencjach niewykonania obowiązku. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje dopiero w chwili doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, jak stanowi art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. Doręczenie to musi nastąpić do rąk samego zobowiązanego lub w inny sposób wskazany w k.p.a., zgodnie z odesłaniem określonym w art. 18 u.p.e.a. Stosownie do art. 27 § 1 pkt 3, 6 i 12 u.p.e.a. tytuł wykonawczy winien wskazywać: treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości i rodzaju, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek; podstawę prawną prowadzenia egzekucji administracyjnej; datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku. Ponadto, tytule wykonawczym wierzyciel wskazuje jako adres zobowiązanego ostatni znany mu adres miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego (art. 27 § 1a u.p.e.a.). W powyższym kontekście nie może być kwestionowane - bowiem wynika jednoznacznie z treści tytułu wykonawczego nr [...] z [...] sierpnia 2020r. - że w niniejszym postępowaniu egzekwowany był obowiązek o charakterze niepieniężnym, nałożony na skarżącą decyzją z [...] czerwca 2017 r., polegający na przywróceniu do stanu poprzedniego zabytkowej kamienicy przy ul. . w Ś. w opisany sposób (pkt 5). W przywołanym tytule wykonawczym wymieniono również upomnienie doręczone w dniu 3 stycznia 2020r. (pkt 6), które wzywało skarżącą – na mocy art. 15 u.p.e.a. - do dobrowolnego wykonania ww. nakazu w terminie jednego miesiąca od doręczenia upomnienia, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W pkt 10 tytułu wykonawczego (dopiero) złożono wniosek o zastosowanie środka egzekucyjnego – grzywny w celu przymuszenia. Skoro postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane tego samego dnia co tytuł wykonawczy, to organ nie mógł egzekwować jednocześnie jej nieuiszczenia przez zobowiązaną. Rację ma zatem skarżąca podnosząc, że nie miał w tej sprawie zastosowania powołany przez organy § 2 pkt 8 cyt. rozporządzenia, skoro zwalnia on z obowiązku uprzedniego doręczenia upomnienia wyłącznie w przypadku egzekucji grzywien w celu przymuszenia nakładanych w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z akt sprawy wynika również, że obligatoryjne upomnienie nie zostało stronie doręczone, gdyż jego odbiór w dniu 3 stycznia 2020 r. pokwitowała inna spółka tj. T. sp. z o.o., mająca siedzibę pod tym samym adresem, podczas gdy – jak ustalił sam organ odwoławczy - od 10 kwietnia 2010 r. do 1 kwietnia 2020 r. siedziba skarżącej mieściła się przy ul. W., [...] w K. W konsekwencji zasadny okazał się wniesiony przez skarżącą zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określony w art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., to jest brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane. Ponieważ te wymogi proceduralne nie zostały w kontrolowanym postępowaniu egzekucyjnym spełnione, dlatego zaskarżone i poprzedzające je postanowienie podlegały uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.