II OSK 1724/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1461/21 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 27 lipca 2021 r. nr OA.7721.11.3.2017 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1461/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (zwanego dalej: WINB) z dnia 27 lipca 2021 r. nr OA.7721.11.3.2017. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; zwanej dalej: k.p.a.), art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie (zwanego dalej: PINB) z dnia 19 grudnia 2016 r. nr PINB-7355/2/22/2014 nakazującą W. M. rozbiórkę budynku mieszkalnego dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej na dz. [...] położonej w S. W skardze kasacyjnej W. M. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 35 ust. 3 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. zaniechanie nakazania skarżącej usunięcia wskazanych przez organ nieprawidłowości; 2) art. 51 ust. 5 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. nakazanie rozbiórki całego budynku zrealizowanego także w tej części, w której była ona zgodna z pierwotnym projektem budowlanym, w sytuacji gdy doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem możliwe jest poprzez rozebranie części budynku; 3) art. 145 § 1pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez całkowitą dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem interesu strony oraz w związku z prowadzeniem postępowania w sposób sprzeczny z zasadami prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 4) art. 145 § pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie oddalenie skargi w sytuacji, gdy po rozważeniu całokształtu sprawy istniały podstawy do jej uwzględnienia; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uznał, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły w dostateczny sposób wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji utrzymał w mocy decyzję WINB podczas gdy organy te nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, w trakcie którego nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego w sposób wyczerpujący pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy w powyższy sposób, w szczególności pominęły pismo skarżącej z dnia 16 lipca 2021 roku i przedłożony przez nią projekt budowlany zamienny z marca 2014 roku, gdyż w sprawie możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem poprzez rozebranie części budynku; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów nadzoru budowlanego jako prawidłowych oraz nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, w szczególności poprzez nieodniesienie się do wszystkich zawartych w skardze z dnia 10 września 2021 roku zarzutów naruszenia przepisów prawa; 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu twierdzeń wewnętrznie sprzecznych, w szczególności poprzez stwierdzenia, że skarżąca "Projektu tego nie przedłożyła również, czym próbuje się zasłaniać w toku postępowania odwoławczego" (str. 11, linijka 13 od góry), a dalej: "W związku z powyższym przedłożony przed organem II instancji projekt z 2014 r. nie może czynić zadość nałożonemu obowiązkowi przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot", co w konsekwencji prowadzi do wadliwego uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom z art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy; 8) art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego (art. 51 ust. 5 p.b.), które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia; 9) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo wskazania i uzasadnienia przez skarżącą w sposób wyczerpujący rzeczywistego stanu faktycznego, na podstawie którego należało uznać, że decyzja w przedmiocie całkowitego nakazu rozbiórki jest nieważna. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała, że organ na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. nie nałożył postanowieniem na skarżącą obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, nawet pomimo wyraźnej prośby skarżącej do ich wskazania. Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie organ stwierdził nieprawidłowości w projekcie zamiennym i nie wezwał skarżącej do ich usunięcia. Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania strony do usunięcia naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b. daje organowi odwoławczemu podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 p.b. stanowi nie tylko naruszenie prawa materialnego, ale jednocześnie narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Intencją skarżącej było przedłożenie projektu zastępczego i doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przedłożonym projektem. Niemniej jednak, skarżąca nie otrzymała informacji w jakim zakresie należy przedłożyć projekt zastępczy, a z uwagi na nałożony na nią nakaz wstrzymania robót budowlanych, nie mogła ona poczynić żadnych zmian w jego realizacji. Aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien stosować środek najmniej restrykcyjny dla strony, ponieważ w żadnym z trybów (legalizacyjnym czy naprawczym) nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem. Rozbiórka obiektu budowlanego winna obejmować tylko tę jego część, która narusza obowiązujące przepisy. Zakres rozbiórki musi zostać zatem określony w sposób adekwatny do stwierdzonego zakresu samowoli budowlanej, a także celu regulacji w postaci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia 4 lipca 2011 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. Dokonano również dwóch zmian w pozwoleniu na budowę - decyzją z dnia 24 stycznia 2012 r, oraz kolejną decyzją z dnia 16 czerwca 2014 roku. W przedmiotowej sprawie organy nie rozważyły, czy istnieje możliwość rozbiórki obiektu tylko w części. Organ na żadnym etapie postępowania nie wskazał skarżącej jakie nieprawidłowości dostrzegł w przedstawionym przez nią projekcie zamiennym. Organ na żadnym etapie postępowania nie ustosunkował się do pism i wniosków składanych przez skarżącą, w tym w szczególności nie udzielił odpowiedzi na pytanie zawarte w piśmie z dnia 12 lipca 2021 r. dotyczące kwestii uzupełnienia projektu zamiennego. Skarżąca dopiero z zaskarżonej decyzji dowiedziała się, że przedłożony projekt zamienny okazał się być nieodpowiedni. Sąd I instancji za organami nadzoru budowlanego wadliwie uznał, że złożenie projektu zamiennego po upływie wyznaczonego terminu jest równoznaczne z niewykonaniem nałożonego na inwestora decyzją z 12 grudnia 2014 r. obowiązku. Podkreślenia wymaga, ze termin określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego ma charakter procesowy, a skoro tak to może być on nie tylko przedłużany, ale i przywrócony jeżeli zajdzie taka potrzeba. Sąd naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit, c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu twierdzeń wewnętrznie sprzecznych, w szczególności poprzez stwierdzenia, że skarżąca "Projektu tego nie przedłożyła również, czym próbuje się zasłaniać w toku postępowania odwoławczego", a dalej: "W związku z powyższym przedłożony przed organem II instancji projekt z 2014 r. nie może czynić zadość nałożonemu obowiązkowi przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot", co w konsekwencji prowadzi do wadliwego uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom z art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd l instancji nie odniósł się w żadnych stopniu m. in. do zarzutów niepoczynienia żadnych samodzielnych ustaleń w sprawie i poprzestania tylko na streszczeniu postępowania przed organem I instancji i przeredagowaniu ustaleń zawartych w decyzji PINB. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia 141 § 4 p.p.s.a. Przepis reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Wynika z niego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się. W przedmiotowej sprawie Sąd I logicznie wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Przywołane w skardze kasacyjnej, wyrwane z kontekstu sformułowania Sądu I instancji nie świadczą o sprzeczności uzasadnienia. Z uzasadnienia wyroku wynika jednoznacznie, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż skarżąca kasacyjnie nie wywiązała się nałożonego na nią obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Wskazać także należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W związku z tym sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Dlatego też w świetle zaakceptowania ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego, nieodniesienie się wprost do zawartego w skardze zarzutu niepoczynienia samodzielnych ustaleń faktycznych przez WINB, nie może świadczyć o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji trafnie ocenił, że w toku prowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, a stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób pozwalający na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że roboty budowlane realizowane był niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, co potwierdzają protokoły z kontroli z 30 września 2014 r. oraz 30 września 2016 r. PINB w sposób jasny określił czynności jakie musi wykonać skarżąca kasacyjnie w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Organy dokonały porównania przedłożonego z pismem z dnia 16 lipca 2021 r. projektu budowlanego zamiennego z uprzednio stwierdzonymi odstępstwami od pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego i w sposób pełni usprawiedliwiony uznały, że przedłożony przez skarżącą kasacyjnie projekt nie czyni zadość obowiązkom wynikającym z decyzji z dnia 12 grudnia 2014 r. Organ stwierdził, że przedłożony jako projekt zamienny, to egzemplarz projektu budowlanego zamiennego opieczętowanego przez Starostę Łańcuckiego i stanowiący załącznik do wydanej przez ten organ decyzji z dnia 16 czerwca 2014 r. o pozwoleniu na budowę. Nie uwzględniał on stwierdzonych przez organy odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i w żadnym stopniu nie mógł zostać uznany za projekt budowlany zamienny, do którego przedłożenia skarżąca kasacyjnie została zobowiązana w decyzji z dnia 12 grudnia 2014 r. Nie można przy tym podzielić argumentacji skarżącej kasacyjnie, iż obowiązkiem organu było wezwanie do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie. Skoro skarżąca przedłożyła projekt nieuwzględniający stwierdzonych odstępstw, w szczególności przedłożyła projekt dla budynku jednorodzinnego, a nie budynku wielorodzinnego, usprawiedliwiona była ocena organu o nie wykonaniu nałożonego na skarżącą kasacyjnie obowiązku. Sąd I instancji trafnie nie dopatrzył się także naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 51 ust. 5 p.b. poprzez nakazanie rozbiórki całego budynku zrealizowanego także w tej części, w której była ona zgodna z pierwotnym projektem budowlanym. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 p.b. jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stąd też w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z art. 36a ust. 2 p.b. w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie zauważył Sąd I instancji, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 p.b. powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, zastępuje bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę (A. Gliniecki w: Prawo budowlane. Komentarz A. Gliniecki (red.) wyd. 2, LexisNexis Warszawa 2014, str. 692). Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Projekt ten winien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 albo art. 51 ust. 5 p.b. (wyroki NSA z 30 października 2018 r., II OSK 2686/16, LEX nr 2591853 oraz 6 grudnia 2019 r., II OSK 202/18, LEX nr 2785932). Dlatego też wobec niewywiązania się przez skarżącą kasacyjnie z obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, PINB zasadnie na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. orzekł nakaz rozbiórki całego obiektu budowlanego. Zauważyć trzeba, że pomimo przedłużenia na wniosek skarżącej kasacyjnie (do dnia 30 września 2016 r.) terminu określonego w decyzji z 12 grudnia 2014 r., skarżąca nie przedłożyła wymaganego projektu budowlanego zamiennego. Przedłożenie na etapie postępowania odwoławczego projektu, który w żadnej mierze nie obejmował stwierdzonych odstępstw, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwarza pozory wywiązania się z obowiązku. W sposób niewątpliwy skarżąca kasacyjnie w zakreślonym terminie nie podejmowała współpracy z organem nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji zasadnie organ orzekł o nakazie rozbiórki całego obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.