II OSK 391/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1912/21 w sprawie ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. [...] z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] o z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1912/21 oddalił sprzeciw [...] sp. z o.o. [...] z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. [...] z siedzibą w [...] zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania polegające na naruszeniu art. 151a § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z 12 § 1 i 2 i art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") - które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało wadliwym uznaniem przez Sąd I instancji, że zaszły przesłanki do uchylenia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] znak [...] przez Wojewodę [...] i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy decyzja I instancji powinna zostać uchylona a Wojewoda [...] powinien orzec co do istoty sprawy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazując na powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, w każdym zaś przypadku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy organ stwierdzi niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zastosowanie ma przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Tryb ten umożliwia inwestorowi doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami planu. Należy zauważyć, że Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] nałożył na skarżącą kasacyjnie Spółkę obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] zatwierdzonego uchwałą [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] grudnia 2018 r. poz. [...]), dalej "m.p.z.p." W uzasadnieniu ww. postanowienia stwierdzono, że "braki w przedłożonym projekcie budowlanym wskazano w treści niniejszego postanowienia". Tymczasem ani w ww. postanowieniu, ani w decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ I instancji nie powołał żadnych przepisów m.p.z.p., z którymi przedłożona dokumentacja projektowa miałaby być niezgodna. Organ nie wyjaśnił, w jakim zakresie i z jakimi przepisami m.p.z.p. projekt budowlany jest niezgodny. Przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi, że organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia "wskazanych nieprawidłowości", co oznacza, że wezwanie ma konkretnie wskazywać nieprawidłowości wynikające z przedłożonego projektu budowlanego. Z uwagi na skutek niezastosowania się przez inwestora do wezwania, wydane postanowienie musi być jasne, precyzyjne, dokładnie określać stwierdzone przez organ nieprawidłowości, aby nie powstały jakiekolwiek wątpliwości co do potrzeby i sposobu wykonania obowiązku. Umożliwia to również dokonanie kontroli zasadności wezwania w razie zaskarżenia tego postanowienia w odwołaniu od odmownej decyzji organu. Jak już wyżej wskazano, skierowane do inwestora wezwanie powyższych wymogów nie spełnia. W wydanej przez organ I instancji decyzji też nie wyjaśniono, na czym polega niezgodność inwestycji z postanowieniami planu. Nie można zatem uznać, by organ I instancji dokonał sprawdzenia projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. W tym miejscu wskazać należy, że wprawdzie organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. dysponuje możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale postępowanie to ma być jedynie postępowaniem dodatkowym – uzupełniającym postępowanie prowadzone w tym zakresie przez organ I instancji. W rozpoznawanej sprawie takie postępowanie w pierwszej instancji nie zostało przeprowadzone, stąd organ odwoławczy nie miał nawet możliwości, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wydania decyzji merytorycznej. Wskazać należy, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania strony do usunięcia naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w trybie przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego daje organowi odwoławczemu podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi nie tylko naruszenie prawa materialnego, ale jednocześnie narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. (zob. A. Ostrowska [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 520-521). Stwierdzić zatem należy, że organ I instancji odmawiając w niniejszej sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z powodu niezgodności planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego nie przeprowadził w tym zakresie właściwego postępowania wyjaśniającego, uchybiając przepisom procedury administracyjnej – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Prezydent [...] w ogóle nie dokonał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p., co uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a.