I SA/Wa 1927/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] na rzecz [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], ukarała [...] – prezesa zarządu [...] grzywną w wysokości 10 000 zł. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. postanowiła wszcząć z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], dotyczących nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], z udziałem stron w tym – [...]. Następnie Komisja wezwaniem z dnia [...] czerwca 2018 r. wezwała [...] do osobistego stawienia się w dniu [...] lipca 2018 r., o godzinie [...] w gmachu Prokuratury Krajowej przy ul. [...] w celu przesłuchania w charakterze osoby reprezentującej stronę postępowania. W wezwaniu wskazano, że stawiennictwo osobiste jest obowiązkowe. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] (dalej: Komisja) dopuściła dowód z przesłuchania [...] - prezesa Zarządu [...] w charakterze strony. Kolejnym pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Komisja wezwała [...] - prezesa Zarządu [...] do osobistego stawiennictwa w dniu [...] lipca 2018 r. o godz. [...] w gmachu Prokuratury Krajowej przy ul. [...], gdzie będzie przesłuchiwany w charakterze strony postępowania w sprawie dotyczącej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] dotyczących nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Wezwanie z dnia [...] czerwca 2018 r. zostało odebrane przez córkę [...] - [...] w dniu 27 czerwca 2018 r. [...] nie stawił się na rozprawie w dniu [...] lipca 2018 r. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r., [...], działająca w imieniu swojego męża [...], wniosła o usprawiedliwienie jego nieobecności na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2018 r. W swoim piśmie wskazała, że z uwagi na zły stan zdrowia nie będzie mógł stawić się w wyznaczonym terminie na posiedzenie komisji, z powodu nasilonych objawów choroby depresyjnej. Wniosła o potraktowanie niniejszej informacji jako usprawiedliwienie niestawiennictwa [...] w dniu [...] lipca 2018 r. przed Komisją. Na potwierdzenie powyższego przedłożono kopię zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] lipca 2018 r., wystawionego przez prywatny gabinet lekarski, (wystawionego na prośbę pacjenta) stwierdzającego, iż [...] jest pod opieką lekarską od [...] lipca 2017 r. z powodu zaburzeń depresyjnych, aktualnie w trakcie pogorszenia stanu psychicznego, leczony farmakologicznie. W dalszej treści pisma podała, że nie doręczyła [...] wezwania (odebranego przez córkę) w obawie przed pogorszeniem się stanu psychicznego męża. Komisja wydanym na rozprawie w dniu [...] lipca 2018 r. postanowieniem ukarała [...] grzywną w wysokości 10.000 zł za niestawienie się na rozprawie bez uzasadnionej przyczyny. Uzasadniając swoje stanowisko przywołała treść art. 18 ust. 1- 3 ustawy z 9 marca 2017 r. ustawy z dnia 9 marca 2017r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...] wydanych z naruszeniem prawa. Zdaniem Komisji, skarżący nie powołał żadnych okoliczności, które usprawiedliwiałyby jego niestawiennictwo na rozprawie w dniu [...] lipca 2018 r., a argumentacja wskazana w piśmie z [...] lipca 2018 r. nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Komisji wnioskodawca nie przedstawił obiektywnej przyczyny uzasadniającej jego niestawiennictwo. Przesłankami mogącymi usprawiedliwić nieobecność mogłyby być jedynie przesłanki natury osobistej, tj. związane z osobistą sytuacją strony (takie jak choroba uniemożliwiająca stawienie się na rozprawie), bądź zdarzenie o charakterze nadzwyczajnym i powszechnym, siły wyższej, jak np. wystąpienie klęski żywiołowej (np. powodzi), która uniemożliwiłaby przybycie na wezwanie Komisji. Przesłane przez [...] pismo wraz z kserokopią zaświadczenia z prywatnego gabinetu lekarskiego nie stanowi wystarczającego usprawiedliwienia niestawiennictwa wezwanego przed Komisję. Przesłany dokument, nie jest zwolnieniem lekarskim, które mogłoby usprawiedliwiać niezdolność z uwagi na stan zdrowia do stawiania się przed Komisją, lecz jest co najwyżej dokumentem prywatnym wskazującym na korzystanie z usług prywatnego gabinetu lekarskiego. Zdaniem Komisji [...], jako osoba wezwana w charakterze strony, miał obowiązek stawić się osobiście na rozprawie, czego nie uczynił. Zostały spełnione zatem formalne przesłanki do nałożenia kary porządkowej, a mianowicie: wezwanie było czytelne, wskazywało podstawę prawną, zostało doręczone w trybie przewidzianym przepisami kpa, zawierało pouczenie o skutkach prawnych niezastosowania się do tego wezwania bez podania uzasadnionej przyczyny. [...] nie stawił się na przesłuchaniu. Nie wskazał też okoliczności, które stanowiłyby przesłanki egzoneracyjne czy ekskulpacyjne, tj. pozwalające uznać, że wezwany w charakterze strony nie stawił się z obiektywnej przyczyny nie leżącej po jego stronie. Komisja postanowiła o ukaraniu [...] karą w maksymalnej wysokości 10 000 zł za niestawiennictwo przed Komisją bez uzasadnionej przyczyny. W dalej kolejności Komisja uznała, że dokonano prawidłowego wezwania skarżącego do osobistego stawiennictwa na rozprawie w dniu [...] lipca 2018 r. Wezwanie z dnia [...] czerwca 2018 r. zostało prawidłowo doręczone [...], gdyż odebrała je [...] - córka [...]. Zgodnie z zasadami doręczania pism w postępowaniu administracyjnym określonymi w rozdziale 8 kpa pismo można uznać za skutecznie doręczone w określonych tą ustawa sytuacjach. W art. 43 kpa wskazuje, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Natomiast art. 42 § 1 k.p.a. stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pismo przeznaczone dla adresata w przypadku jego nieobecności w miejscu zamieszkania można pozostawić dorosłemu domownikowi pod warunkiem, że podejmie się przekazania pisma adresatowi. Bez znaczenia jest również okoliczność, iż doręczenie zostało doręczone "na ulicy", skoro poprzednie przesyłki kierowane na adresy: ul. [...] (siedziba [...]), oraz ul. [...] (adres zameldowania [...]) były dwukrotnie awizowane i wróciły do adresata. Należy mieć na względzie art. 42 § 3 kpa zgodnie z którym § 3 w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. W konkluzji Komisja stwierdziła, że wnioskodawca nie stawił się przed nią na rozprawie w dniu [...] lipca 2018 r. bez uzasadnionej przyczyny, zaś okoliczności wskazane w piśmie z dnia [...] lipca 218 r. nie usprawiedliwiają niestawiennictwa w dniu [...] lipca 2018 r. na rozprawie. Na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z dnia [...] lipca 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...], zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: 1) naruszenie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...] wydanych z naruszeniem prawa (dalej jako "ustawa z dnia 9 marca 2017r.") oraz art. 42 §1 k.p.a. poprzez nałożenie grzywny na [...] za niestawiennictwo na rozprawie w dniu [...] lipca 2018r., pomimo niedoręczenia [...] wezwania do stawienia się na przedmiotową rozprawę; 2) naruszenie art. 18 ust. 3 ww. ustawy z dnia 9 marca 2017r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...] wydanych z naruszeniem prawa wobec ukarania [...] grzywną (jako osoby będącej członkiem zarządu spółki [...]) w sytuacji, gdy od 13 kwietnia 2018 r. spółka [...] pozostaje w stanie likwidacji, a wyznaczonym od wskazanego dnia likwidatorem jest niezmiennie [...], a tym samym [...] nie był w dacie 12 lipca 2018r. członkiem zarządu spółki [...] i nie mógł być ukarany grzywną za niestawiennictwo na podstawie w/w przepisu ar. 18 ust. 3. Z ostrożności procesowej zarzucił także naruszenie przez Komisję reprywatyzacyjną art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017r. poprzez nałożeniu na [...] grzywny za niestawiennictwo na rozprawie w dniu [...] lipca 2018r., pomimo że Komisja dysponowała dokumentami obejmującymi wskazanie i wykazanie przyczyny nieobecności [...], która w okolicznościach sprawy usprawiedliwiała całkowicie jego nieobecność na rozprawie w dniu [...] lipca 2018r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] wniosła o oddalenie skargi, jako bezzasadnej, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, dalej ppsa ) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zgodnie z art. 16 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych(Dz. U. z 2017 r. poz. 718 i z 2018 r. poz. 431), o wszczęciu postępowania rozpoznawczego Komisja zawiadamia [...] oraz pozostałe strony postępowania. Jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana przez inny organ, stroną postępowania przed Komisją jest ten organ albo inny organ właściwy do rozpoznania sprawy. Strony mogą być zawiadamiane o wszczęciu postępowania, decyzjach i innych czynnościach Komisji poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości. Stosownie do art. 38 ust. 1 ustawy w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 8 § 2, art. 13, art. 25, art. 31, art. 96-96n, art. 114-122, art. 127-144 tej ustawy. Z cytowanego art. 38 ust. 1 ustawy wynika, że Komisja, obok ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości, może również dokonywać doręczeń za pośrednictwem operatora pocztowego na zasadach i w trybie określonym w dziale I rozdziale 8 kpa, w tym również doręczenia zastępczego, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie odnośnie doręczenia skarżącemu wezwania z dnia [...] czerwca 2018 r. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa.: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 kpa). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 kpa). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 kpa). W rozpoznawanej sprawie na znajdującej się w aktach sprawy kopertach (wysłanych na adresy [...] ul. [...] oraz [...] ul [...]) zawierających wezwania z dnia [...] czerwca 2019 r. dla skarżącego do osobistego stawiennictwa na rozprawę w dniu [...] lipca 2019 r. widnieją adnotacje poczty o podwójnej ich awizacji i zwrocie do nadawcy po nie podjęciu ich w terminie przez adresata. Z tych przesyłek wynika, że zostały one awizowane w sposób określony w ww. przepisach kpa. Doręczenie zastępcze zostało zatem dokonane prawidłowo, w oparciu o reguły określone w art. 44 kpa. Ponadto Komisja doręczyła powyższe wezwanie dla skarżącego na adres [...] ul. [...]. Odbiór tego wezwania potwierdziła własnoręcznym podpisem w dniu 27 czerwca 2018 r. [...]- córka skarżącego. Kolejne wezwanie na rozprawę w dniu [...] lipca 2018 r. zostało doręczone skarżącemu ponadto w sposób określony w art. 43 kpa tj. dorosłemu domownikowi. Z tych okoliczności należy wywieść, że wezwanie dla skarżącego zostało doręczone w sposób prawidłowy, zarówno zgodnie z art. 43 k.p.a. tj. dorosłemu domownikowi jak i w sposób zastępczy na adresy: [...] ul. [...] oraz [...] ul [...]. Z tych względów zarzuty skargi odnoszące się do braku prawidłowego wezwania skarżącego na rozprawę w dniu [...] lipca 2018 r. nie mogły odnieść skutku. Również zarzut braku podstaw do wezwania skarżącego w charakterze strony – Prezesa [...] na rozprawę [...] lipca 2018 r., gdyż w tej dacie nie był on już członkiem zarządu tej spółki - nie zasługuje na uwzględnienie. Ze znajdującego się w aktach sprawy Krajowego Rejestru Sądowego wg stanu na dzień 17 września 2018 r. [...] ( pesel [...]) był członkiem zarządu spółki [...]. Zatem kwestie związane z reprezentacją przedmiotowej spółki pozostają bez wpływu na prawidłowość decyzji Komisji o wezwaniu go w charakterze strony na rozprawę w dniu [...] lipca 2018 r. Kwestię ewentualnych zmian w organach uprawnionych do reprezentacji spółki skarżący mógłby ewentualnie wyjaśnić, gdyby stawił się na rozprawę [...] lipca 2018 r. Przechodząc do oceny prawidłowości wymierzenia skarżącemu grzywny w wysokości 10 000 zł, wskazać należy, że podstawą jej wymierzenia stanowił art. 18 ust. 2 ww. ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Zgodnie z tym przepisem strona, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła rozprawę Komisji przed jej zakończeniem, może być ukarana grzywną do 10 000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 30 000 zł. Powołany przepis przewiduje zatem możliwość ukarania strony grzywną we wskazanej w nim wysokości, zatem po stronie organu istnieje prawo w zakresie uznania zarówno czy w określonych okolicznościach może być wymierzona grzywna, a także w jakiej wysokości, z ograniczeniem wynikającym z jej górnej granicy określonej dla pierwszej grzywny na kwotę 10 000 zł. Przepis ten zawiera zatem normę stanowiącą niejako "podwójne uznanie" dla organu administracji, tj. co do konieczności samego zastosowania tej kary porządkowej jak i określenia jej wysokości. Taka konstrukcja tego przepisu oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii Komisja powinna wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, przede wszystkim przyczyny niewypełnienia przez stronę obowiązków. Komisji pozostawiono też miarkowanie wysokości wymierzanej grzywny, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy. A zatem obie kwestie zostały pozostawione uznaniu organu. Oczywiście, uznanie nie oznacza dowolności, co wiąże się z koniecznością wykazania przez organ, że ustalił obiektywne kryteria wyboru i kryteria te następnie zastosował w okolicznościach danej sprawy. Analiza argumentacji organu towarzyszącej podejmowaniu zaskarżonego postanowienia wskazuje, że te wymogi nie zostały spełnione, a zatem został naruszony art. 18 ust. 2 ww. ustawy z dnia 9 marca 2017 r. . Komisja okoliczności podane w piśmie z [...] lipca 2018 r. oceniła jako nie wskazujące na zaistnienie obiektywnej przyczyny uzasadniające niestawiennictwo [...] na rozprawie ( przez organ określone jako tzw. przesłanki egzoneracyjne lub ekskulpacyjne). Za takie należy zdaniem Komisji uznać jedynie takie okoliczności jak choroba lub wystąpienie klęski żywiołowej. Wprawdzie należy zgodzić się ze stanowiskiem Komisji, że strona prawidłowo powiadomiona o terminie ma bezwzględny obowiązek stawiennictwa, a usprawiedliwioną przyczyną nieobecności może być choroba strony (potwierdzona zaświadczeniem wystawionym przez lekarza ), w sytuacji jednak gdy w odpowiedzi na wezwanie osoba bliska w imieniu strony lojalnie poinformowała organ o istniejących - w jej ocenie - poważnych niedogodnościach mających przemawiać przeciwko stawiennictwu na rozprawę w dniu [...] lipca 2018 r., skarżący mógł oczekiwać na wzięcie tych okoliczności pod uwagę, stosownie do pouczenia zawartego w wezwaniu z dnia [...] czerwca 2018 r. jak też z dnia [...] czerwca 2018 r. Zdaniem sądu w rozważaniach o przyczynach usprawiedliwiających nieobecność należy mieć na uwadze, czy brak stawiennictwa był przejawem lekceważenia obowiązków osoby wezwanej, jej złej woli ukierunkowanej na obstrukcję postępowania, a także perspektywą należy objąć inne okoliczności, umożliwiające ocenę charakteru przyczyn absencji. W przedmiotowej sprawie na obecnym etapie nie zostały przez Komisję wykazane okoliczności wymagające wdrożenia wobec skarżącego zarówno samej sankcji finansowej, jak i jej wysokości. To powoduje, że stanowisko organu w zakresie zarówno samego wymierzenia grzywny jak i jej wysokości w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać za nadmiernie rygorystyczne. Zdaniem sądu, okoliczności usprawiedliwiające nieobecność skarżącego na rozprawie nie muszą być ograniczone tylko do nagłej choroby czy też siły wyższej. Ponownie rozstrzygając zasadność wymierzenia grzywny skarżącemu, Komisja winna wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Z powyższych względów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie 200 ppsa (100 zł tytułem wpisu od skargi).