II SA/Kr 951/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Jacek Bursa SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r, znak : [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przebudowy wjazdu I. Uchyla zaskarżoną decyzję; II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100,00 ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Wójt Gminy Z. decyzją z dnia 8.04.2021 r. znak [...] nakazał M. S. - właścicielowi działek nr [...], [...] w miejscowości B. wykonanie przebudowy wjazdu na posesję na tych działkach, dołączając szczegółowy schemat oraz opis wykonania przebudowy wjazdu. W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił przebieg postępowania, wszczętego wnioskiem M. B. z dnia 30.07.2018 r o pilną interwencję w związku z budową nasypów przez M. S. na działce nr [...]. Działanie to zagraża powstaniem szkody, zalewaniem działki sąsiedniej nr [...], której Wnioskodawczyni jest właścicielką. W trakcie wszczętego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego wskazano na zebrane w sprawie dowody: opinię i wyjaśnienia biegłego hydrologa dr inż. B. R., kilkakrotne oględziny działki, wyjaśnienia stron postępowania, dokumentację fotograficzną terenu. Przedstawiono również przebieg i wyniki postępowania granicznego, jakie toczy się pomiędzy stronami mającego na celu ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] i [...] obr. B. . W wyniku ustaleń pozyskanych w postępowaniu wyjaśniającym stwierdzono, że wykonane przez M. S. prace budowlane na swojej działce nr [...] i [...] polegające na podniesieniu poziomu wjazdu na swoją posesję przez nadsypanie ziemi spowodowały zmiany stanu wody na gruncie na działce nr [...] i ul. [...]. Do decyzji dołączono propozycję wprowadzenia niezbędnych zmian w konstrukcji wjazdu na ww. nieruchomość. Od tej decyzji odwołanie złożył M. S. wnosząc o zmianę i odstąpienie od wydanego nakazu wykonania przebudowy wjazdu na jego posesję. Zdaniem Odwołującego opinia biegłego hydrologa dr inż. B. R. i przedłożone wyjaśnienia do niej nie są poprawne, gdyż nie odnoszą się do zmian dokonanych na działce nr [...] przez Wnioskodawczynię. Zdaniem strony to one stanowią bezpośrednią przyczynę pojawienia się szkód na tej działce. W szczególności należało wziąć pod uwagę przesunięcie ogrodzenia i uszczelnienie pasa 2m, oraz zniwelowanie jego wysokości do poziomu istniejącego na tej działce. Kolejnym szkodliwym działaniem było usunięcie odwodnienia liniowego, co miało spowodować napływ wody z ul. [...]. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła również M. B. (k – 295-300 akt adm.), jednakże organ nie rozpoznał tego odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 czerwca 2021 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 234 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20.07.2017 r Prawo wodne Dz.U.2021 poz.624, oraz art. 138 § 1 pkt. 1, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735.). Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę wskazaną w decyzji stanowi art. 234 ust. 1 i ust.3 ustawy z dnia 20.07.2017 Prawo wodne Dz.U.2021.624. Zgodnie z tą regulacją, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Orzecznictwo sądów administracyjnych, wielokrotnie wyjaśniało zasadnicze dla wydania rozstrzygnięcia pojęcia zawarte w przepisach cytowanego przepisu i wypracowane do wcześniej obowiązującego art. 29 ust.3 Prawa wodnego dotyczące m.in. zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim W sytuacji zmiany stanu wody, która wywołała szkodę na gruncie sąsiednim, organ I instancji może podjąć jedno z dwóch możliwych na drodze administracyjnej rozstrzygnięć: nakazania właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2008 r., sygn. II OSK 613/07). Kolegium podziela także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 101/12 z dnia 2013-02-21 zajmującego stanowisko odnośnie zakresu pojęcia "zmiany stanu wody na gruncie (LEX nr 1342966) 1. Powodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi i daje on organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 p.w. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich, np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływały wody opadowe z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Zmianą stanu wody na gruncie w znaczeniu ustawowym jest każda kolejna zmiana w zagospodarowaniu terenu, która modyfikuje stan istniejący. Jeżeli więc doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych grantów zaś zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie może być rozważane wydanie nakazu w trybie w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne, (wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 marca 2018 r. sygn..akt II SA /Lu 996 /17 LEX nr 2560361 ) Postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych wszczęte zostało przez M. B. w dniu 7.08.2018 r. Strona podała, iż Jej sąsiad M. S. na działce nr [...] wybudował nasyp ziemny, który może spowodować szkody na Jej działce nr [...]. W trakcie wszczętego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego pozyskano opinię i wyjaśnienia biegłego hydrologa dr inż. B. R., przeprowadzono kilkakrotne oględziny działki, wyjaśnienia stron postępowania, dokumentację fotograficzną przedmiotowego terenu. Przeprowadzone oględziny w dniach 18.09.2018 r., 9.01.2020 oraz 1.09.2020 r na przedmiotowych działkach pozwoliły ustalić ukształtowanie terenu i położenie wymienionych działek na zboczu stoku. Okoliczność ta ma mieć zasadnicze znaczenie dla powstania szkód, zwłaszcza wobec zrealizowania na terenie działki nr [...] w B. nasypu, na którym wybudowano dom jednorodzinny, oraz wybudowania podjazdu z kostki brukowej na posesji ul. [...] należącej do Odwołującego. Podjazd posiada od strony drogi krawężnik, który odbija spływ z ul. [...] w kierunku posesji ul. [...] (p. [...]). Fakt ten został ustalony przez obecnego na oględzinach biegłego. Ślady spływu wody w kierunku działki M. B. zostały sfotografowane. Powołany biegły hydrolog dr inż. B. R. w swojej opinii z dnia 24.01.2020r, oraz kolejnych jej uzupełnieniach odpowiadających na wątpliwości Odwołującego jednoznacznie stwierdził, że doszło do zmiany stanu wody na działkach [...], [...] i [...] obr. B. powodujące szkody na działce [...]. Zmiana polega na zepchnięciu spływu i zwiększeniu natężenia spływu wody poprzez podniesienie terenu działki nr [...] i wykonanie podjazdu ograniczonego krawężnikiem. Stanowią one barierę dla naturalnego spływu wód z terenu wyższego na niższy. W trakcie postępowania strony podnosiły, iż granica pomiędzy działką nr [...] i [...] jest sporna. Jak wskazuje organ odwoławczy - z opinii biegłego wynika jednak, że niezależnie od tego, który przebieg granic jest prawidłowy wyznaczony, jaki będzie wynik trwającego odrębnego postępowania, szkody na działce [...] związane ze spychaniem spływu powierzchniowego przez podjazd i krawężnik występują i będą występować. Stwierdzone istniejące szkody występują nie tylko w obszarze o szerokości dwóch metrów wzdłuż ogrodzenia działki [...], ale sięgają pod dom i garaż należący do M. B.. Zakończenie postępowania dotyczące przebiegu granic nie ma tutaj znaczenia, gdyż potwierdzone zostały zmiany stanu wody na gruncie, wybudowanie przez Odwołującego podjazdu powodujące występowanie szkody. Dr hab. B. R. - biegły sporządzający kwestionowaną opinię złożył dodatkowe wyjaśnienia do przedłożonych uwag i wątpliwości. Podał, że "bez względu na warunki pogodowe wody opadowe zawsze będą spływać zgodnie z nachyleniem terenu prostopadle do poziomic terenu. Zmiany wykonane na działce nr [...] nie mają znaczenia dla powstałych na niej szkód. Zmiany na działce [...] nie wpływają na ilość i koncentrację wody, która spływa na tę działkę z góry - od ul. [...], zaś usunięcie odwodnienia liniowego nie jest przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium wykonana ekspertyza wodnoprawna wykonana przez dr hab. inż. B. R. odpowiada wyczerpująco na wszystkie postawione pytania, wątpliwości jest dokładna i rzetelna, a udzielone wyjaśnienia w kolejnych pismach, na zarzuty Odwołującego logicznie i jednoznacznie zdecydowanie uzupełniają przedłożoną opinię. Kolegium wskazuje, że działania Odwołującego spowodowały zmianę stanu wody, szkody na terenie działki nr [...]. Istniały więc podstawy dla wydania przez organ I instancji orzeczenia o nakazie przebudowy wjazdu na posesję Odwołującego. Przepisy art. 234 Prawa wodnego stanowiące podstawę prawną nin. decyzji przewidują administracyjny tryb orzekania o przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich wskutek dokonanej przez właściciela gruntów zmiany stanu wodnego. Kolegium oceniło, że okoliczności niezbędne dla wyjaśnienia stanu faktycznego organ I instancji ustalił w oparciu o opinię biegłego specjalisty, oraz inne wskazane wyżej dowody, czym zostały wypełnione przesłanki art. 7, 77 § 1 k.p.a. Na zakończenie Kolegium wskazało, że "skład orzekający Kolegium uznał, iż sprawa będąca przedmiotem niniejszego postępowania wymaga dla swego finalnego rozstrzygnięcia uzupełnienia postępowania wyjaśniającego we wskazanym kierunku". Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. S., zarzucając jej: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80 par. 1 i art. 107 par. 3 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego (zwana dalej; KPA) poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że: Decyzja w sprawie nie uwzględnia prawnego przebiegu granicy między działkami [...] i [...] a działką [...] jak również decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 29.05.2020 o przyjęciu granic administracyjnych między wspomnianymi działkami zgodnie ze stanem prawnym. Jak zarzuca skarżący - samowolne przesunięcie ogrodzenia przez właściciela działki [...], wbrew prawnym granicom jest głównym czynnikiem tego, że woda na działkach [...] i [...] ma tendencję do odpływu w stronę posesji [...] na działce [...]. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 par. 1 pkt 1 KPA poprzez jego zastosowanie przez organ drugiej instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy istniały podstawy zastosowania artykułu 138 par. 2 KPA tj. uchylenia decyzji w całości i przekazania do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdyż zostało/a on/ona wydany/a z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jego/jej rozstrzygnięcie. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości oraz na podstawie art. 135 PPSA uchylenie aktu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec braku możliwości technicznych przeprowadzenia rozprawy zdalnej, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 15 września 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że nie jest ona prawidłowa z przyczyn formalnych, które nie zostały bezpośrednio podniesione w skardze, choć skarga wskazuje ogólnie na "nieprawidłowści" w procedowaniu organów. Organ II instancji nie sprostał obowiązkowi łącznego rozpatrzenia odwołań pochodzących od różnych stron. W aktach administracyjnych pozostaje odwołanie uczestniczki M. B. z dnia 28 kwietnia 2021 r (k – 295-300 akt adm.) od decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 8.04.2021 r. znak [...], które nie zostało rozpoznane. Zgodnie z art. 138 § 1 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) organ odwoławczy "wydaje decyzję" po rozpoznaniu wszystkich odwołań w jednym terminie i wydaje w ich przedmiocie jedno rozstrzygnięcie, gdyż dotyczą tej samej sprawy. Jest to obowiązek organu odwoławczego. W tej decyzji organ odwoławczy: 1)utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2)uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3)umarza postępowanie odwoławcze. W sytuacji, gdy organ odwoławczy utrzyma w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji pomimo nierozpatrzenia wszystkich wniesionych odwołań – to rozstrzygnięcie merytoryczne kończy postępowanie odwoławcze. Wyłączona jest wtedy możliwość rozpoznania innych , dotychczas nie rozpatrzonych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Takie uchybienie godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) Nie do zaakceptowania jest sytuacja, by jedno z odwołań pozostawało nierozpoznane po zakończeniu postępowania wbrew konstytucyjnemu prawu strony do zaskarżenia decyzji wydanej w I instancji (art. 78 Konstytucji RP) Jednocześnie zauważyć należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera zdanie, które w żaden logiczny sposób nie przystaje do jego całości. Organ II instancji na stronie 4 uzasadnienia stwierdził: "Mając na uwadze powyższe skład orzekający Kolegium uznał, iż sprawa będąca przedmiotem niniejszego postępowania wymaga dla swego finalnego rozstrzygnięcia uzupełnienia postępowania wyjaśniającego we wskazanym kierunku", tymczasem w sprawie nie wydano decyzji kasatoryjnej , a "utrzymującą zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy". Takie sformułowanie wywołuje wątpliwości, co do rzeczywistego rozstrzygnięcia, wbrew zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.) Brak rozpoznania obu odwołań w jednym terminie i jedną decyzją prowadzi do uznania, że organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To stanowisko prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, bez merytorycznej kontroli wydanej decyzji, bowiem ocena ta byłaby przedwczesna, wobec nierozpoznania zarzutów odwołania M. B. i obowiązku rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Organ II instancji nie odniósł się do argumentów i zarzutów zawartych w odwołaniu M. B., w szczególności: "wskazania sposobu przebudowy niemożliwego do zrealizowania na wjeździe do posesji", " nakazania dokonania przebudowy wjazdu na posesję na skutek, której cała woda opadowa będzie w większym stopniu wpływać na posesję skarżącej". Zdaniem odwołującej " zasadne wydaje się nakazanie M. S. przebudowy w taki sposób, aby dokonać rozbiórki części wjazdowej, wybrać część ziemi i obniżyć wjazd, tak aby możliwe było spływanie wody wzdłuż granicy działek, a nie bezpośrednio na posesję skarżącej" Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji rozpozna merytorycznie wszystkie zarzuty obu odwołań od decyzji organu I instancji a następnie ponownie oceni jej prawidłowość. Naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 tej ustawy.