III SA/Gl 677/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. W dniu 7 maja 2021 r. A Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: skarżąca) złożyła skargę na decyzję z dnia [...] r. znak [...] Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. (dalej: organ) o odmowie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych świadczeń Pracowniczych za okres od 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 28 stycznia 2021 r. skarżąca złożyła do organu na druku RDZ-B6 wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu dla płatników w określonych branżach. Zawarła w nim oświadczenie, że prowadzi jako przeważającą działalność wg PKD 47.64.Z na dzień 30 września 2020 r.; przychód uzyskany w miesiącu kalendarzowym, za który składany jest wniosek jest niższy co najmniej 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w tym samym miesiącu kalendarzowym w 2019 r.; w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej nie naruszyła ograniczeń, nakazów i zakazów ustanowionych w związku z wystąpieniem stanu epidemii, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 46a i 46b pkt. 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W dniu [...] r. decyzją znak [...], [...] organ odmówił zwolnienia z opłacania należności ze składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. W uzasadnieniu organ powołał treść art. 31zo ust. 10 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Stwierdził, że podany przez skarżącą we wniosku z dnia 28 stycznia 2021 r. kod PKD 47.64.Z nie został w ustawie wymieniony jako kod uprawniający do zwolnienia z opłacania składek za miesiąc listopad 2020 r. Jednocześnie organ zaznaczył, że katalog kodów jest zamknięty, co oznacza, że wyliczenie to zawiera wszystkie i zarazem jedyne dopuszczalne rodzaje działalności uprawniające do zwolnienia z opłacania składek. W związku z powyższym organ stanął na stanowisku, że skarżącej nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych świadczeń Pracowniczych za okres od 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. W dniu 22 lutego 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła w nim, że organ niesłusznie zaniechał dokonania niezbędnych zabiegów interpretacyjnych przy stosowaniu ustawy o COVID-19 i w rezultacie wydał decyzję nieprawidłową, obarczoną licznymi wadami prawnymi. Prawidłowym zabieg interpretacyjny organu powinien polegać na traktowaniu katalogu wpisów w rejestrze REGON przeważającej działalności gospodarczej jako katalogu otwartego, przykładowego, co umożliwiłoby organowi wydanie decyzji w oparciu o równe, obiektywne i sprawiedliwe kryteria przewidziane w ustawie o COVID-19, takie jak zgłoszenie płatnika do 30 czerwca jako płatnika składek oraz wykazanie spadku przychodu w referencyjnym okresie. Zaniechanie organu w powyższym zakresie doprowadziło do wydania decyzji sprzecznej z naczelnymi zasadami Konstytucji RP oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżąca swoje stanowisko poparła wywodem co do oczekiwanego sposobu przeprowadzenia interpretacji przepisów prawa i naruszenia przez organ konstytucyjnej zasady równości w przyjętym sposobie stosowania prawa. Organ decyzją z [...] r. znak [...] utrzymał swoją decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie podniósł także, że w zakresie przyznawania prawa zwolnienia z opłacania składek organ jest związany zapisem ustawowym i jest zobowiązany tylko do badania, czy w przypadku konkretnej sprawy zostały łącznie spełnione w/w warunki oraz czy sam wniosek został złożony w prawidłowej formie. Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca i w dniu 7 maja 2021 r. złożyła skargę. Zawarła w niej identyczne zarzuty, jak w piśmie kierowanym do organu w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o oddalenie skargi nie zmienił swojego stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz.2325 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne (por. art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Z kolei na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji przez organ jest art. 31 zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021poz. 2095 ze zm.) – dalej: ustawa COVID-19. Jak wynika z jego treści, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Spór w sprawie dotyczy tego, czy organ rozpoznając wniosek skarżącej w oparciu o art. 31 zo ust. 10 ustawy COVID-19 może zawarty w nim katalog rodzajów przeważającej działalności oznaczonych według kodów PKD traktować jako katalog otwarty oraz czy powinien odstąpić od wykładni językowej i oprzeć stosowanie wymienionego przepisu jedynie na wykładni systemowej i funkcjonalnej. Dokonując oceny w powyższym zakresie należy w pierwszej kolejności ustalić jakiego rodzaju jest ona aktem administracyjnym. W doktrynie prawa administracyjnego wskazane są różne typologie aktów administracyjnych, wśród nich wyodrębnia się akty związane i akty oparte na uznaniu administracyjnym. Podstawą rozróżnienia jest kryterium stopnia związania organu wydającego akt przepisami prawa. Akty administracyjne związane (akty o treści określonej przez prawo) są to akty, których warunki podjęcia zostały wyraźnie określone przepisami prawa. Organ administracyjny zobligowany do rozstrzygnięcia danej sprawy przy zaistnieniu ustawowo określonych przesłanek, nie ma swobody w ukształtowaniu treści aktu. Treść aktu jest z góry ustalona przez przepis prawa. Organ musi wydać akt, jeśli zachodzą warunki sprecyzowane przez przepis ustawy, nie może tego uczynić, jeśli nie zostały spełnione wszystkie ustawowo określone przesłanki. Akty deklaratoryjne należą do grupy aktów związanych. W przeciwieństwie do aktu związanego treść aktu opartego na uznaniu administracyjnym jest kształtowana przez organ administracji. Przy podejmowaniu rozstrzygnięcia organ administracji dysponuje pewnym zakresem swobody, gdyż ustawodawca zrezygnował z dokładnego uregulowania warunków wydania aktu. Warunki wydania takiego aktu nie są przez prawo określone albo są określone w sposób niewyczerpujący. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w których nie jest możliwe niejako z góry związanie określonych skutków prawnych. Organ administracji, działając w ramach uznania, może rozstrzygać sprawę w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym. Przepisy ustanawiające uznanie mogą być sformułowane w różny sposób. Mogą one wskazywać stan faktyczny, nie wiążąc z nim obowiązku podjęcia określonego działania. W takich przypadkach ustawodawca posługuje się sformułowaniem "organ może". (Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Wydawnictwo DIFIN, Warszawa 2004 r., s. 389-390). Z konstrukcji przepisu art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 wynika wyraźnie, że decyzja administracyjna wydawana na jego podstawie jest decyzją deklaratoryjną i związaną. Prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek możliwe jest jedynie w sytuacji zaistnienia w odniesieniu do danego wnioskodawcy, występującego o przyznanie tego rodzaju ulgi przesłanek, od istnienia których ustawodawca uzależnił jej udzielenie. Z kolei przesłanki te zostały enumeratywnie wymienione w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, o czym świadczy użycie w powyższym przepisie kategorycznego zwrotu "prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami (...)". Tym samym organ nie ma umocowania do samodzielnego modyfikowania zamieszczonych w nim rodzajów działalności oznaczonych konkretnymi kodami PKD. Oznacza to, że zadaniem organu jest tylko ustalenie istnienia przesłanek w przedmiotowym przepisie zawartych, sprecyzowanych w sposób jednoznaczny i to ich stwierdzenie determinuje wydanie decyzji administracyjnej o określonej treści czyli o zwolnieniu z obowiązku opłacania należnych składek. Istotne znaczenie ma również to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku w sprawie prawa zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek następuje w ramach postępowania administracyjnego, tj. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a więc ustaleniu istotnych i niezbędnych, z punktu widzenia załatwienia sprawy, okoliczności faktycznych sprawy. Tak więc prawidłowość tego rodzaju postępowania, tj. właściwa ocena spełnienia przez konkretnego wnioskodawcę kryteriów (przesłanek) przyznania zwolnienia, regulowana przepisami k.p.a., ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny zgodności z prawem wydanego w ramach tego postępowania rozstrzygnięcia. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności informacje zawarte w oświadczeniach skarżącej, a także poczynione przez organ we własnym zakresie ustalenia, stwierdzić należy, że stanowisko organu odnośnie niespełnienia przez skarżącą przesłanek zwolnienia jest zasadne. Brak jest podstaw do przyjęcia, że w stosunku do niej zachodziły wszystkie przesłanki zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek, określone w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, w szczególności prowadzenia w przeważającym zakresie działalności gospodarczej oznaczonej kodami PKD wymienionymi wprost w powyższym przepisie. Ta okoliczność została także potwierdzona przez skarżącą. Nie zasługuje na uznanie, choć z innych powodów, zarzut skarżącej dotyczący stosowania przez organ jedynie wykładni językowej art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 i nie przeprowadzenia interpretacji wymienionego przepisu pwykładnią systemową i funkcjonalną. Termin "wykładnia", inaczej "interpretacja prawa, oznacza proces ustalania właściwego znaczenia przepisów prawnych. W teorii prawa istniej zasadniczy spór co do zakresu koniecznej wykładni prawa (T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1995 s. 117). Niekiedy sens znaczeniowy przepisów prawnych (czy zwrotów językowych) "rozumie się bezpośrednio", niejako w sposób oczywisty. Nie wymaga to wykładni jako pewnej procedury interpretacji, w której posługujemy się szeregiem dyrektyw, gdyż nie wymaga interpretacji to, co jest jasne (clara non sunt interpretanta). Jednakże jeśli tak nie jest, należy dokonać wykładni danego przepisu (zwrotu), przy możliwym zastosowaniu reguł zawartych w trzech rodzajach wykładni: językowej, systemowej oraz funkcjonalnej (A. Jamróz, Wprowadzenie do prawoznawstwa, Wydanie 1. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008 r., s. 157). Tym niemniej punktem wyjścia są z natury rzeczy reguły interpretacyjne odwołujące się do reguł znaczeniowych języka etnicznego, w którym formułowane są przepisy prawne (językowe reguły interpretacyjne). Z założenia językowej racjonalności "prawodawcy" wyprowadza się regułę, iż przepis jednoznacznie w danym języku formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy dany przepis rozumieć. Paremia clara non sunt interpretanta ma w gruncie rzeczy taki sens, że przy językowej jednoznaczności przepisu nie ma podstaw, by odwoływać się do innych reguł niż reguły językowe (Z. Ziembiński, Wykładnia prawa i wnioskowanie prawnicze (w: ) A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1993, s. 205). Przyjmuje się więc, że wykładni dokonuje się tylko o tyle, o ile wymagają tego niejasności tekstu, albowiem clara non sunt interpretanta (nie dokonuje się tego, co jasne). Zgodnie z tym stanowiskiem potrzeba przeprowadzenia wykładni prawa wynika z: a) nieuniknionych, naturalnych niejednoznaczności języka prawnego i języka naturalnego, w których pisane są teksty aktów normatywnych; b) błędów popełnionych przez ustawodawcę, który nie zawsze w sposób doskonały posługuje się językiem prawnym (a nawet naturalnym); c) zamierzonych i świadomie wprowadzonych przez ustawodawcę niejednoznaczności i nieostrości wypowiedzi normatywnych. Ma to niekiedy związek z rozchwianiem jego preferencji aksjologicznych i politycznych. Bywa też rezultatem chęci pozostawienia stosującym prawo większego luzu decyzyjnego albo obywatelom – większej swobody zachowań; d) ze "starzenia się" regulacji normatywnych, pojawienia się rozziewu między regulacją normatywną a rzeczywistością. Wynika to m.in. z rozbieżności między wiedzą, możliwościami technicznymi, zasobami materialnymi i ludzkimi, celami politycznymi tzw. Ustawodawcy historycznego, tj. tego, który w przeszłości stanowił prawo, a ustawodawcy współczesnego oraz współczesnych podmiotów stosujących i przestrzegających prawo (T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do ... op. cit., s. 118). Także na gruncie orzecznictwa ugruntowane zostało stanowisko, zgodnie z którym podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia gramatyczna, pozostałym zaś metodom wykładni, w tym wykładni systemowej i funkcjonalnej, a także historycznej, przypisuje się subsydiarny charakter. Wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lipca 2021 r., I SA/Bk 293/21, LEX nr 3207239). W motywach uchwały NSA z dnia 19 października 2015 r.( I OPS 1/15, LEX nr 1815956) podniesiono za piśmiennictwem i judykaturą, że w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas − zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda (nie dokonuje się wykładni tego, co jasne) − nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takiej sytuacji wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Podobnie ma się rzecz z wykładnią tekstów prawnych, których sens językowy nie jest jednoznaczny z tego względu, że tekst prawny ma kilka możliwych znaczeń językowych, a wykładnia funkcjonalna (celowościowa) pełni rolę dyrektywy wyboru jednego z możliwych znaczeń językowych. W obu przypadkach interpretator związany jest językowym znaczeniem tekstu prawnego, znaczenie to stanowi zawsze granicę dokonywanej przez niego wykładni. W pewnych szczególnych sytuacjach rola wykładni funkcjonalnej nie będzie jednak ograniczać się wyłącznie do roli dyrektywy wyboru jednego ze znaczeń językowych, ale może tworzyć swoiste, różne od alternatyw językowych, znaczenie tekstu prawnego. Przyjęcie takiego swoistego znaczenia tekstu prawnego, ustalonego na podstawie wykładni funkcjonalnej (celowościowej) będzie prowadziło zawsze do wykładni rozszerzającej lub zwężającej. Również w tym wypadku językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi granicę wykładni, w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego. Nie oznacza to jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni (w:) red. M. Zirka-Sadowski, Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, Łódź 1997, s. 69-77). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdza, że językowy rezultat wykładni art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID 19 nie pozostawia wątpliwości co do przesłanek zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek, a zwłaszcza zakresu podmiotowego. Objęci są nim przedsiębiorcy działający w branżach, które zostały precyzyjnie wyznaczone poprzez użycie kodów PKD. Są to przedsiębiorcy, którzy według ustawodawcy znaleźli się w trudnej sytuacji w związku z nowym zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszący największe koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. To oni są adresatami działań ustawodawcy zmierzającymi do udzielenia im wsparcia jako podmiotom najbardziej poszkodowanym. Jak zauważa WSA w Szczecinie, cel tej regulacji prawnej nastawiony jest na realne - rzeczywiste wsparcie dla podmiotów, które skutki epidemii COVID-19 faktycznie ponoszą (np. poprzez wprowadzone ograniczenia w prowadzeniu działalności) (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r., I SA/Sz 955/20, LEX nr 3156584). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.