II GSK 1933/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2065/20 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska komornika sądowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r, sygn. akt VI SA/Wa 2065/20, po rozpoznaniu skargi A. P. (dalej: Skarżący lub Komornik) na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska komornika sądowego, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2020 r.; 2/ umorzył postępowanie administracyjne oraz 3/ zasądził na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji było ustalenie, że Skarżący ukończył 65 lat, co zgodnie z art. 19 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 r. ze zmianami, dalej: ustawa o komornikach), co stanowiło podstawę odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Sprawiedliwości, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Minister zrzekł się przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 6 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy Dz.Urz. UE L Nr 303, str. 16, dalej: dyrektywa Rady 2000/78/WE), poprzez błędną wykładnię i uznanie, że art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach stanowi przejaw dyskryminacji w rozumieniu art. 2 ust. 2 dyrektywy Rady 2000/78/WE i nie stanowi obiektywnego i racjonalnego uzasadnionego celami polityki zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego wyjątku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE. Argumentację na poparcie zarzutu postawionego w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjna, nie wniósł też o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zmianami, dalej: ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 ppsa, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika ze skargi kasacyjnej, spór prawny w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości stanowiska WSA, który w zaskarżonym wyroku, kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie odwołania Skarżącego ze stanowiska komornika sądowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 145 § 3 ppsa umorzył postępowanie administracyjne. WSA przyjął, że regulacja zawarta w art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach sądowych stanowi przejaw dyskryminacji bezpośredniej w rozumieniu art. 2 ust. 2a dyrektywy 2000/78/WE. Jednocześnie stwierdził, że nie można uznać za obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisami celem zastosowanie zasady odmiennego traktowania ze względu na wiek komorników sądowych – w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE, co zgodnie z tym przepisem mogłoby stanowić podstawę uchylenia zakazu dyskryminacji, o której stanowi art. 2 cytowanej dyrektywy, a wybrane środki mające służyć do realizacji celu nie są właściwe i konieczne. Skarga kasacyjna, oparta na podstawie z art. 174 pkt 1 ppsa, kwestionuje to stanowisko, zarzucając WSA, że dokonał błędnej wykładni ww. przepisów. Minister Sprawiedliwości wskazuje, że nawet brak doprecyzowania w uregulowaniu krajowym, w zakresie odnoszącym się do realizowanego celu, że przyjęte uregulowanie może stanowić wyjątek, o którym mowa w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE, o ile inne elementy wynikające z ogólnego kontekstu danego przepisu pozwoliły na określenie celu leżącego u jego podstaw. Stwierdza, że przy wprowadzaniu uregulowania zawartego w art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach sądowych, cele umieszczenia w systemie prawnym tego unormowania zostały wprost wskazane w szerokim uzasadnieniu do projektu ustawy o komornikach sądowych i są to: po pierwsze - utrzymanie czynności egzekucyjnych na wysokim poziomie, a tym samym ochrona stron postępowania, gdyż sprawność zawodowa obniża się po przekroczeniu wieku 65 lat i po drugie – podział szans zawodowych pomiędzy pokoleniami w ramach zawodu komornika sądowego, wprowadzona granica 65 lat umożliwia bowiem niezbędną i naturalną wymianę pokoleniową w tym zawodzie. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie, a ocena zaskarżonej decyzji dokonana przez WSA nie może zostać uznana za niezgodną z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA odnośnie do spornej w sprawie kwestii, które uwzględnia wcześniejsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z 9 lipca 2013 r. (sygn. akt II GSK 391/12), z 25 sierpnia 2020 r. (sygn. akt II GSK 560/20) oraz z 30 czerwca 2021 r., (sygn. akt II GSK 582/21), z 7 października 2021 (sygn. akt II GSK 1287/21). W wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do mogących budzić wątpliwości problemów w sposób kompleksowy, co pozwala na przyjęcie zaprezentowanego tam stanowiska za swoje. Przypomnienia wymaga, że art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach sądowych, zgodnie z którym Minister Sprawiedliwości z urzędu odwołuje komornika z zajmowanego stanowiska, jeżeli komornik ukończył 65 rok życia, zastąpił poprzednio obowiązujący (do 1 stycznia 2019 r.) przepis art. 15a ust. 1 pkt 3a ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, który stanowił o obligatoryjnym odwołaniu komornika ze stanowiska, gdy komornik ukończył 70 lat. Zatem ustawodawca postanowił skrócić o 5 lat wiek, z którego upływem następuje odwołanie komornika z urzędu z zajmowanego stanowiska. Zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE zasada równego traktowania oznacza brak jakichkolwiek form bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji z przyczyn określonych w art. 1 tej dyrektywy. Art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy uściśla, że do celów ust. 1 dyskryminacja bezpośrednia występuje w przypadku, gdy osobę traktuje się mniej przychylnie, niż traktuje się inną osobę w porównywalnej sytuacji, z jakiejkolwiek przyczyny wymienionej w art. 1 tejże dyrektywy. Trafnie wobec tego, powołując się na orzecznictwo TSUE, wskazał WSA, że przepisy, na podstawie których okoliczność osiągnięcia przez dane osoby wieku określonego przez te przepisy dla celów przejścia na emeryturę pociąga za sobą rozwiązanie z mocy prawa stosunku pracy, są przepisami wprowadzającymi gorsze traktowanie osób, które osiągnęły ten wiek w stosunku do pozostałych osób czynnych zawodowo. Takie przepisy wprowadzają zatem odmienne traktowanie bezpośrednio ze względu na wiek, o którym stanowi art. 2 ust. 1 i art. 2 lit. a) dyrektywy 2000/78/WE (wyrok TSUE w sprawie Komisja Europejska przeciwko Węgrom, pkt 51; podobnie wyrok TSUE z 16 października 2007 r. w sprawie C -411/ 05 Palacios de la Villa). Skarga kasacyjna nie kwestionuje, co do zasady, takiej kwalifikacji rozwiązania przyjętego w art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach sądowych, powołuje się jednak na możliwe i uzasadnione, zgodnie z art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE, stosowanie tego środka wpływającego na zatrudnienie. Należy jednak zgodzić się z WSA, że ani w treści przyjętej regulacji w ustawie z 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych, ani w uzasadnieniu projektu tej ustawy nie zostało obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisem celem zastosowanie zasady odmiennego traktowania komorników sądowych w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE, co zgodnie z tym przepisem mogłoby stanowić podstawę uchylenia zakazu dyskryminacji. Nie można też uznać, że wybrane środki mające służyć do realizacji celu, są właściwe i konieczne. Jak wskazuje się w orzecznictwie TSUE – dotyczącym zasady niedyskryminacji ze względu na wiek - Trybunał uznaje, że obiektywne i racjonalne uzasadnienie stanowienia odstępstw od tej zasady nie może przebiegać w sposób dowolny, nie mający racjonalnych podstaw. Tym samym na państwa członkowskie został nałożony obowiązek wykazania, że obrany cel, o którym mowa w art. 6 ust. 1 dyrektywy, nie jest celem hipotetycznym, zaś jego realizacja jest konieczna i uzasadnia stanowienie derogacji od zasady niedyskryminacji ze względu na wiek. W wyroku w sprawie C-388/07 TSUE zaznaczył, że do sądu krajowego należy ustalenie, czy uregulowania, których dotyczy spór, mają zgodny z prawem cel, i czy krajowe władze ustawodawcze lub wykonawcze mogą w sposób zasadny twierdzić, że przy wzięciu pod uwagę zakresu uznania, którym dysponują państwa członkowskie w zakresie polityki społecznej, wybrane środki są właściwe i konieczne dla osiągnięcia tego celu (pkt 52 wyroku). Uwzględniając te twierdzenia podkreślić więc trzeba, że kontrola sądowa w zakresie powoływanych w sprawie celów, bez względu na to czy wynikają one z "ogólnego kontekstu danego przepisu", czy zostały expressis verbis wyrażone np. w uzasadnieniu do projektu ustawy, musi być możliwa, a jej rezultat powinien wykazać, że wysłowione cele w istocie mieszczą się w zakresie art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE. Nie chodzi bowiem o zidentyfikowanie jakichkolwiek celów, ale weryfikowalnych i takich, które uzasadniają zastosowanie wyjątku od ogólnej zasady niedyskryminacji ze względu na wiek. Wskazane przez Ministra Sprawiedliwości, wyżej już przywołane, cele tj. wzgląd na sprawność zawodową (w szczególności sprawność fizyczną) osób wykonujących funkcję komornika sądowego oraz względy na niezbędną wymianę pokoleniową w tym zawodzie nie mogą zostać uznane za przekonujące i zasługujące na podzielenie oraz uzasadniające uchylenie zasady niedyskryminacji. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, WSA należycie i kompleksowo zanalizował podawane przez Ministra cele, jakie miały być osiągnięte przy pomocy analizowanego rozwiązania. W zakresie ogólnej kondycji zdrowotnej WSA zauważył, że żadna z czynności egzekucyjnych nie wymaga od komorników szczególnej sprawności fizycznej, a w szczególności takiej, która wyróżniałaby ich na tle innych zawodów prawniczych. Tymczasem notariusze, prokuratorzy, sędziowie mogą sprawować swój urząd do ukończenia 70 roku życia (notariusze bez żadnych uprzednich zgód, sędziowie i prokuratorzy po wyrażeniu, po osiągnięciu przez nich 65 roku życia, zgody - odpowiednio przez Krajową Radę Sądownictwa lub Prokuratora Generalnego). Brak racjonalnych powodów, dla których podobna regulacja, uwzględniająca możliwość po osiągnięciu wskazanego wieku, wzięcia pod uwagę w szerszym zakresie - stanu zdrowia, nie mogłaby obowiązywać także komorników. Tym bardziej, że stosownie do art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o komornikach sądowych i dzisiaj komornik może, w przypadku spełnienia określonych warunków, zostać odwołany z powodu choroby lub utraty sił. Argumenty skargi kasacyjnej przywołane na poparcie odmiennego stanowiska w żaden sposób nie podważają słuszności rozumowania WSA i stanowią tylko polemikę z tym prawidłowym stanowiskiem. Podnoszona przez autora skargi kasacyjnej duża liczba czynności podejmowanych przez komorników w terenie nie może przeważyć podanych w uzasadnieniu WSA trafnych argumentów. Dodać do nich można, że tendencje demograficzne i niekwestionowany postęp w zakresie medycyny powodują, że jest faktem niezaprzeczalnym zwiększająca się długość życia oraz to, że ludzie dożywają starszego, czy wręcz podeszłego wieku w lepszej niż kiedyś kondycji, a struktura demograficzna społeczeństw zmienia się w stosunku do wcześniejszej w kierunku coraz większego odsetka ludzi starszych. Zatem uwzględnienie ewentualnej degradacji stanu zdrowia, w stopniu uniemożliwiającym wykonywanie czynności zawodowych, może być w wystarczającym stopniu zapewnione przez poddawanie pracowników (funkcjonariuszy) okresowym badaniom lekarskim i okresowej ocenie stanu zdrowia, a nie arbitralnym (niższym niż w innych porównywalnych zawodach prawniczych) wyznaczeniu limitu wieku. Drugim ze wskazanych przez Ministra Sprawiedliwości celów, który miałoby realizować kwestionowane rozwiązanie, był podział szans zawodowych między pokoleniami w ramach zawodu komornika sądowego, innymi słowy dokonanie wymiany pokoleniowej w tym zawodzie. Na wsparcie swojego stanowiska, że w świetle orzecznictwa TSUE, taki cel może uzasadniać zgodne z przepisami prawa środki polityki zatrudnienia i rynku pracy autor skargi kasacyjnej przywołał wyrok TSUE z 6 listopada 2012 r. w sprawie C-286/12. W tym zakresie również należy zauważyć, że podawane przez organ okoliczności, mające usprawiedliwiać i prowadzić do realizacji ww. celu, nie zostały w żaden sposób wykazane. Z orzecznictwa TSUE wynika tymczasem również i to, że w celu odparcia zarzutu dyskryminacji ze względu na wiek konieczne jest spełnienie przez państwo członkowskie wysokich wymagań dowodowych w tym zakresie. Akceptowane przez TSUE dowody to przede wszystkim dokumenty krajowej procedury legislacyjnej, mogące przedstawiać uwarunkowania polityczne, gospodarcze, społeczne, demograficzne, finansowe, czy analizujące sytuację na krajowym rynku pracy. TSUE wskazywał ponadto, że aby wykazać właściwy i konieczny charakter danego środka, środek ten nie może okazać się nierozsądny z punktu widzenia realizowanego celu i musi być oparty na informacjach, których wartość dowodową oceni sąd krajowy. Informacje te mogą zawierać w szczególności dane statystyczne (por. wyroki TSUE: z 5 marca 2009r. w sprawie C- 388/07, The Incoropraled Trustees of the National Council on Ageing przeciwko Secretary of State from Business, Enterprise and Regulatory Reform oraz z 21 lipca 2011 r. w sprawie C- 159/10, Gerhard Fuchs i Peter Kőhler przeciwko Kraj Związkowy Hesja; M. Domańska, Zakaz dyskryminacji ze względu na wiek w orzecznictwie TS, Europejski Przegląd Sądowy 2011 r., nr 4, str. 36, do których odwoływał się Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku o sygn. akt II GSK 560/20). Minister Sprawiedliwości nie wskazał żadnych weryfikowalnych danych, mogących uzasadniać założony cel. Powoływanie się na dążenie do osiągnięcia zrównoważonej struktury wiekowej w zawodzie komornika oraz wzgląd na podział szans zawodowych miedzy pokoleniami w ramach tego zawodu było całkowicie gołosłowne i niepoparte jakimikolwiek informacjami (statystycznymi, demograficznymi, społecznymi, ewentualnie analizami dotyczącymi czynnych komorników w poszczególnych grupach wiekowych). Nie okazało się pomocne w wykazaniu wskazywanego celu także sięgnięcie do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych, wprowadzającej nowy, niższy wiek, którego osiągnięcie prowadzi do odwołania komornika z zajmowanej funkcji. W istocie lakoniczne uzasadnienie analizowanego celu, sprowadzające się do ogólnikowych stwierdzeń, mogących pasować teoretycznie do każdego planowanego tego typu rozwiązania ("Każde wydłużenie wieku emerytalnego odnoszące się do komorników sądowych uniemożliwia jednocześnie, a przynajmniej znacznie utrudnia tworzenie kancelarii przez młodych komorników") w żaden sposób realnie nie uzasadnia, że wprowadzana zmiana jest dopuszczalnym i zgodnym z dyrektywą wyjątkiem od zasady niedyskryminacji w zatrudnieniu ze względu na wiek. Wręcz przeciwnie, może raczej potęgować wątpliwości co do naruszania projektowanym rozwiązaniem ww. zasady. Jedynym argumentem w tym zakresie jest bowiem wyrażona chęć doprowadzenia do usunięcia starszych komorników i zastąpienia ich młodszymi. Próżno szukać danych statystycznych i jakiejkolwiek analizy istniejącej struktury wiekowej w tym zawodzie. Nie można też nie zauważyć, że wbrew cytowanemu uzasadnieniu - w nowej ustawie, ani innym akcie nie planowano "wydłużenia wieku emerytalnego odnoszącego się do komorników" sądowych, bowiem zgodnie z poprzednią ustawą z 29 sierpnia 1997 r.(tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1309) wiek obligatoryjnego odwołania komornika wynosił 70 lat i to obecnie obowiązująca ustawa obniżyła go do 65 lat. W rezultacie uznać należy, że wprowadzenia kwestionowanej regulacji zawartej w art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach sądowych i obejmującej konieczność odwołania komornika, który ukończył 65 lat, ani nie uzasadniono "obiektywnie i racjonalnie zgodnym z przepisami celem", ani że wybrane środki mające służyć do realizacji wybranego celu "są właściwe i konieczne" (pkt 52 wyroku TSUE w sprawie C-388/07). Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia ww. przepisu ustawy o komornikach sądowych w zw. z art. 2 ust. 2 lit. a) i art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE w sposób opisany w zarzucie nie mógł zostać podzielony. Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.