I SA/Rz 271/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Jacek Surmacz /spr./, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi "A." s.c. z siedzibą na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi P. s.c. z/s w R. (dalej: spółka cywilna, Skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], o odmowie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. W dniu 1 grudnia 2020 r. wpłynął do ZUS Oddział w R. wniosek (RDZ) o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r., złożony przez M. K. (wspólnika spółki cywilnej) w imieniu P. s.c., z datą wypełnienia 9 kwietnia 2020 r. ZUS decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], odmówił spółce cywilnej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiące: marzec, kwiecień i maj 2020 r. W uzasadnieniu ZUS wskazał, że zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., zwanej dalej: ustawą z 2020 r.), wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek", płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. W związku z powyższym organ stwierdził, że spółce cywilnej nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. M. K. i S. Ł. - wspólnicy spółki cywilnej, działając w imieniu P. s.c. skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą decyzję ZUS z [...] grudnia 2020 r., wnosząc o jej zmianę poprzez zwolnienie Skarżącej spółki cywilnej z obowiązku opłacania składek za marzec, kwiecień i maja 2020 r. Podnieśli, że brak jest podstaw do wydania zaskarżonej decyzji, gdyż wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek, został wypełniony 9 kwietnia 2020 r., a złożony 10 kwietnia 2020 r. wraz z dwoma dokumentami PEL dotyczącymi: spółki cywilnej, a drugi M. K. (wspólnika spółki cywilnej). Wskazali, że w listopadzie 2020 r. uzyskali informację telefoniczną od pracownika ZUS, że z niewiadomych przyczyn złożony 10 kwietnia 2020 r. wniosek dotyczący spółki cywilnej nie został wprowadzony do systemu. Pismem z 17 listopada 2020 r. zwrócili się do ZUS o uwzględnienie złożonego dokumentu, jednakże bezskutecznie. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwrócił uwagę, że organ nie może udowodnić faktu nie istnienia i nie wniesienia określonego dokumentu, w tym wypadku braku wniosku o zwolnienie, skoro wniosku takiego nie posiada i brak jakichkolwiek danych, aby taki wniosek został złożony. ZUS wskazał, że w dokumentacji wniesionej do organu, zalegają wyłącznie wnioski wspólników spółki cywilnej o zwolnienia. Nie ma natomiast wniosku złożonego i dotyczącego spółki cywilnej. Reasumując ZUS stwierdził, że do 30 czerwca 2020 r. nie złożono wniosku o zwolnienie z opłacenia składek dotyczącego spółki cywilnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS odmawiająca Skarżącej - spółce cywilnej wnioskowanego przez nią zwolnienia w opłacaniu składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Z treści przedmiotowego rozstrzygnięcia wynika, że powodem nieuwzględnienia wniosku Skarżącej było stwierdzenie przez organ, że nie złożyła ona wniosku o zwolnienie ze składek w przewidzianym do tego terminie, upływającym 30 czerwca 2020 r., wobec czego decyzja w tym zakresie musi być odmowna. W skardze wspólnicy spółki cywilnej podnieśli, że w dniu 10 kwietnia 2020 r. przedmiotowy wniosek dotyczący spółki cywilnej złożony został do skrzynki w Inspektoracie ZUS. Wskazali, że w listopadzie 2020 r. uzyskali informację telefoniczną od pracownika ZUS, że z niewiadomych przyczyn złożony w kwietniu 2020 r. wniosek dotyczący spółki cywilnej nie został wprowadzony do systemu. W związku z powyższym pismem z 17 listopada 2020 r. złożona została do ZUS "reklamacja", która nie została uwzględniona. Powyższe potwierdza znajdujące się w aktach administracyjnych pismo ZUS z 4 grudnia 2020 r., w którym organ w odpowiedzi na "reklamację" Skarżącej poinformował, że nie odnotował wpływu wniosku złożonego przez spółkę cywilną. W odpowiedzi na skargę organ podał, że na skutek pism Skarżącej, wszczęto postępowanie w sprawie, w ramach którego przeprowadzono postępowanie wyjaśniające co do tego czy spółka cywilna przed 30 czerwca 2020 r. złożyła wniosek o zwolnienie jej ze składek. Poczynione w tym zakresie ustalenia nie potwierdziły złożenia wniosku przez spółkę cywilną, wobec czego organ nie stwierdził możliwości uwzględnienia wniosku Skarżącej o zwolnienie ze składek. Podkreślenia wymaga, że w treści zaskarżonej decyzji, ZUS nie powołał się na procedowanie w zakresie wniosku złożonego przez spółkę cywilną w kwietniu 2020 r. o zwolnienie ze składek, złożonego wraz z "reklamacją". Na kwestie związane z tym wnioskiem organ powołał się dopiero w odpowiedzi na skargę, jako na argument o nieposiadaniu przez Skarżącą potwierdzenia złożenia wniosku w kwietniu 2020 r. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że ZUS w niniejszej sprawie przyjmując, że Skarżąca nie złożyła wniosku w ustawowym terminie, z tego względu odmówił przyznania jej zwolnienia. Tak więc załatwił sprawę merytorycznie, pomijając całkowicie jej procesowy aspekt. Zgodnie z art. 31 zp ust. 1 ustawy z 2020 r. wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek", płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. (...). Postępowanie w przedmiocie przyznania zwolnienia ze składek, na podstawie art. 31 zp ust. 1 ustawy z 2020 r., jest postępowaniem wszczynanym nie z urzędu, lecz na wniosek. W tym więc wypadku zastosowanie znajdzie między innymi art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: K.p.a.). Zgodnie z tą regulacją datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Skoro więc wniosek o zwolnienie, na który Skarżąca się powołuje, nie został złożony, jak twierdzi organ, to nie mogło dojść do wszczęcia nim postępowania. W odpowiedzi na skargę ZUS odniósł się do okoliczności rzutujących na ocenę wiarygodności twierdzeń Skarżącej i wskazał jedynie na ustalenia w kwestii braku złożenia wniosku w kwietniu 2020 r. Sąd zauważa, że odpowiedź na skargę ma charakter jedynie pisma procesowego, prezentującego stanowisko organu odnośnie podniesionych w skardze zarzutów, którego w żadnym razie nie można traktować jako uzupełnienia decyzji. Z przytoczonej przez ZUS argumentacji wynika, że wobec twierdzeń Skarżącej, zawartych w piśmie z 17 listopada 2020 r., stanowiącym "reklamację", odnośnie złożenia przez nią w kwietniu wniosku o zwolnienie ze składek, zainicjowano i przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, w rezultacie którego nie stwierdzono złożenia przez spółkę cywilną wniosku o zwolnienie w kwietniu 2020 r. Kluczowym i zasadniczym zagadnieniem na gruncie niniejszej sprawy jest kwestia złożenia wniosku, przed dniem 30 czerwca 2020 r., w której to kwestii obie strony postępowania sądowego prezentują odmienne i przeciwstawne stanowiska. W tym zakresie ZUS wyszedł z założenia, że fakt wykazania złożenia wniosku spoczywa na stronie. Poza tym stwierdził, że rezultaty postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie, jakie zostało przez niego przeprowadzone, wykluczają przyjęcie złożenia wniosku przez Skarżącą. Odnosząc się do tych twierdzeń na wstępie należy zwrócić uwagę, że z regulacji K.p.a. oraz okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w kwietniu 2020 r., kiedy to Skarżąca miała złożyć swój wniosek, mogła to uczynić za pośrednictwem operatora pocztowego, elektronicznie, za pomocą środków służących porozumiewaniu się na odległość lub wnosząc go, w formie pisemnej, bezpośrednio do organu. Jeżeli chodzi o ten ostatni sposób, skorzystanie z którego Skarżąca deklaruje, to z uwagi na okoliczności związane z ograniczeniem pracy urzędu organu, podyktowane przeciwdziałaniem skutkom pandemii, nie mogła tego uczynić za pośrednictwem funkcjonującego w nim biura podawczego. Z argumentacji Skarżącej oraz stanowiska organu wynika, że złożenie bezpośrednio pisma do organu mogło się wówczas odbyć tylko poprzez wrzucenie pisma do skrzynki przed siedzibą organu. W tym miejscu dodać należy, że na podstawie przytaczanych przez strony okoliczności, sposób wnoszenia pism do ZUS, w kwietniu 2020 r., można odtworzyć jedynie w sposób fragmentaryczny i niepełny. Odnośnie przewidzianej na ten czas (kwiecień 2020 r.) procedury wnoszenia pism bezpośrednio do ZUS nic więcej jednak nie wiadomo. Nie sposób jest więc stwierdzić nie tylko tego, czy strona wnosząc pismo poprzez wrzucenie go do skrzynki przed siedzibą organu, miała jakąkolwiek możliwość uzyskania potwierdzenia jego wniesienia, ale także tego, jak wyglądało wyjmowanie pism ze skrzynki, kto tego dokonywał, czy była to jedna osoba, czy też odbywało się to kolegialnie. Niewiadomym pozostaje również to, w jaki sposób złożone w ten sposób dokumenty były następnie rejestrowane, ani w jakim trybie odbywało się ich przekazywanie właściwym komórkom organu i jakie gwarancje procesowe praw stron temu towarzyszyły. W tej sytuacji samo stwierdzenie organu, odnośnie poczynionych we własnym i w istocie nieznanym zakresie wyjaśnień, co do niezłożenia przez Skarżącą wniosku, niepoparte żadnymi konkretnymi i weryfikowalnymi ustaleniami, uznać należy za niewystarczające. Nie sposób jest ponadto pominąć także tego, że twierdzenia o przeprowadzonych ustaleniach w omawianym zakresie są niedostatecznie wykazane procesowo. Poza niczym niepopartymi mailami od pracownika organu, mającymi charakter wewnętrznej korespondencji, zgodnie z którymi nie stwierdzono wniosku Skarżącej, organ nie przedstawił jakichkolwiek innych okoliczności, wskazujących na taki stan rzeczy. Same oświadczenia pracownika ZUS (w przypadku którego nie wiadomo jaką pełnił rolę w procesie obiegu korespondencji) także nie odnoszą się do żadnych faktów czy okoliczności, związanych z podjętymi działaniami weryfikacyjnymi. Nie sposób ich więc w jakikolwiek sposób zweryfikować. Tak więc poprzestanie jedynie na tego typu danych, dawałoby organowi możliwość arbitralnego dyskwalifikowania wniosków, co nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W związku z tym stwierdzić należy, że ZUS odmawiając przyznania Skarżącej zwolnienia, z uwagi na niestwierdzenie wpłynięcia jej wniosku dopuścił się naruszenia szeregu przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wśród tych naruszonych przepisów przytoczyć należy chociażby: art. 7 i art. 77 § 1, art. 61 § 1 i § 3, art. 104 K.p.a. To zaś obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.). W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, w wydanej w jego następstwie decyzji, organ winien przede wszystkim przedstawić procedurę i przyjęte przez siebie rozwiązania, zgodnie z którymi odbywało się wnoszenie podań (wniosków) w formie pism procesowych, bezpośrednio do organu, w kwietniu 2020 r., kiedy to obowiązywały szczegółowe ograniczenia związane z przeciwdziałaniem skutkom pandemii. Następnie zaś wykazać, na podstawie jakich czynności weryfikacyjnych, przez kogo przeprowadzonych, ustalono niewpłynięcie wniosku Skarżącej. W omawianym kontekście ZUS winien wziąć także pod uwagę wszelkie aspekty wnoszenia pism przez strony, w przyjęty przez niego sposób, także te, ewentualnie utrudniające lub uniemożliwiające stronom uzyskanie potwierdzenia złożonych dokumentów. Oprócz tego w sytuacjach wątpliwych, jeżeli strona nie mogła uzyskać potwierdzenia złożenia wniosku, organ nie będąc w stanie przedstawić jednoznacznych ustaleń na poparcie swojego stanowiska, nie może obciążać jej negatywnymi konsekwencjami tego rodzaju niepewności ustaleń co do faktów. Skoro bowiem przyjął określony tryb wnoszenia wniosków, mogący wywoływać tego rodzaju wątpliwości, to nie może ich skutków przenosić na strony. W tej sytuacji winien więc rozstrzygać niedające się usunąć i istotne wątpliwości w omawianym zakresie, na korzyść stron. W odniesieniu do okoliczności przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że złożenie przez M. K. - wspólnika spółki cywilnej wniosków o zwolnienie w sprawach dotyczących jej i spółki cywilnej wskazuje, że w kwietniu 2020 r. była ona (bądź osoba działająca w imieniu spółki cywilnej) przed siedzibą organu i składała wnioski w swoim imieniu i spółki cywilnej. To zaś uprawdopodabnia możliwość złożenia wniosku w sprawie dotyczącej również spółki cywilnej. W tej sytuacji wykluczenie jego złożenia wymaga dalej idących czynności weryfikacyjnych, niż tylko samo stwierdzenie, że to na wnioskodawczy spoczywa ciężar wykazania faktu złożenia wniosku. Gdyby bowiem okazało się, że Skarżąca wnosząc bezpośrednio podanie (wniosek) do organu nie miała możliwości otrzymania potwierdzenia tego faktu, niedopuszczalnym jest przyjmowanie, że niewykazanie przez nią wniesienia dokumentu, musi pociągnąć za sobą niekorzystne dla niej konsekwencje procesowe. Strona nie ma bowiem obowiązku uzyskania potwierdzenia złożenia wniosku. Wprawdzie może w ten sposób zabezpieczyć się na wypadek chociażby jego zaginięcia, jednakże nieuczynienie tego nie może negatywnie oddziaływać na jej sytuację procesową. Tym bardziej więc wykluczyć należy wyciąganie w stosunku do niej negatywnych konsekwencji, gdy działając w zaufaniu do organu, nie mogła otrzymać potwierdzenia wniosku złożonego w prawnie dopuszczalnej formie. Na marginesie niniejszych rozważań dodać należy, że bezprzedmiotowy był wniosek ZUS o przeprowadzenie dowodu z zeznań jego pracownicy, gdyż z mocy art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzać i to jedynie uzupełniająco dowody z dokumentów. Z tego więc względu wniosek organu jest niedopuszczalny. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.