I SA/Gd 82/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi "A" na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 7 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 25 października 2017 r. nr ; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] 2017 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku zobowiązanego I.Z. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 14 marca 2016 r. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły na tle następującego stanu faktycznego sprawy: Wierzyciel - Prezydent Miasta - w dniu 14 marca 2016 r. wystawił tytuł wykonawczy z dnia 14 marca 2016 r. celem przymusowego wyegzekwowania od zobowiązanego – I.Z. - należności z tytułu opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłat za postój pojazdu samochodowego na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania, powstałych 5 lipca 2011 r. i 4 sierpnia 2011 r. W dniu 16 czerwca 2016 r. organ egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego, dokonał zajęcia wierzytelności pieniężnej poprzez doręczenie zawiadomienia o zajęciu z dnia 10 czerwca 2016 r. dłużnikowi zajętej wierzytelności. O zastosowanym środku egzekucyjnym organ egzekucyjny zawiadomił zobowiązanego w dniu 27 czerwca 2016 r. poprzez doręczenie, w trybie określonym w art. 43 k.p.a., odpisu zawiadomienia o zajęciu. Pismem z dnia 30 stycznia 2017 wierzyciel poinformował organ egzekucyjny, że zgodnie z art. 40d ust. 3 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r.. poz. 1440 ze zm.) - dalej jako "u.d.p." - obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ust. 1, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty powinny zostać uiszczone. Jednocześnie wierzyciel wskazał, że należności z tytułu opłat i kar za korzystanie z dróg publicznych są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2077) - dalej jako "u.f.p." W ocenie wierzyciela do należności tych odnosi się art. 70 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. 2017 r., poz. 201 ze zm.) - dalej jako "O.p." Pismem z dnia 28 lutego 2017 r. organ egzekucyjny poinformował wierzyciela o skutecznym zajęciu wierzytelności z tytułu świadczonych usług płatniczych dokonanym poprzez doręczenie zawiadomienia o zajęciu. Postanowieniem z dnia [...] 2017 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone do majątku zobowiązanego na podstawie przedmiotowego tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu organ egzekucyjny wskazał, że zgodnie z art. 40d ust. 3 u.d.p. obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ust. 1, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty powinny zostać uiszczone, a w myśl art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Postanowienie to zostało doręczone wierzycielowi w dniu 3 listopada 2017 r. Na powyższe postanowienie "A", działający w imieniu Prezydenta Miasta, wniósł zażalenie. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, po rozpoznaniu sprawy, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ egzekucyjny prawidłowo umorzył, w oparciu o art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne prowadzone do majątku zobowiązanego, z uwagi na przedawnienie obowiązku uiszczenia opłat dodatkowych wskazanych w tytule wykonawczym. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, zauważył, że tytuł wykonawczy obejmuje należności z tytułu opłat dodatkowych, o których mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p., powstałe w wyniku nieuiszczenia opłat za postój pojazdu samochodowego na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Organ wskazał, że mając na uwadze treść art. 40d ust. 3 u.d.p. bieg terminu przedawnienia opłat dodatkowych powstałych w dniach 5 lipca 2011 r. i 4 sierpnia 2011 r. upłynął z końcem 2016 r. Jednakże mając na uwadze treść art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 u.f.p. w niniejszej sprawie należy odpowiednio stosować przepisy działu III O.p. Zbadanie zasadności zażalenia wymaga zatem ustalenia, czy w sprawie przedawnienia obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p., ma odpowiednio zastosowanie art. 70 § 4 o.p., zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony i po przerwaniu biegnie na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Organ wyjaśnił, że przepis o przedawnieniu obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, o której mowa w z art. 13f u.d.p. (jak również innych opłat i kar przewidzianych w tej ustawie) ustawodawca wprowadził do ustawy o drogach publicznych w drodze jej nowelizacji ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486), która weszła w życie z dniem 4 października 2005 r. W ten sposób ustawodawca usunął brak regulacji prawnej, który sprawiał, że wcześniej opłaty i kary przewidziane w tej ustawie nie ulegały przedawnieniu. Jednocześnie ustawodawca nie wprowadził możliwości przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia - ani wprost, ani przez odesłanie do innych ustaw. Prowadzi to do wniosku, że wolą ustawodawcy było określenie jednego, nie podlegającego wydłużeniu, pięcioletniego terminu przedawnienia obowiązku zapłaty należności wymienionych w art. 40d ust. 3 u.d.p. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 644/16). Zdaniem organu błędne jest stanowisko wierzyciela, że powyższy stan prawny, obowiązujący od 2005 r., uległ zmianie z dniem 1 stycznia 2010 r. na skutek wejścia w życie ustawy o finansach publicznych. Na mocy art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 tej ustawy do spraw dotyczących pobierania opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p., miałby mieć bowiem odpowiednio zastosowanie art. 70 § 4 O.p. o przerwaniu biegu terminu przedawnienia z uwagi na zastosowanie środka egzekucyjnego. Dyrektor podkreślił, że art. 67 u.f.p. stanowi, iż przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III O.p. stosuje się tylko do spraw nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych. Ustawa ta nie zawiera żadnej regulacji odnośnie przedawnienia należności wymienionych w art. 60, zatem mogą mieć w tym zakresie generalnie zastosowanie przepisy O.p. Jeżeli jednak odrębne uregulowania kwestii przedawnienia przewidziane są w ustawach szczególnych, to uregulowania te, jako lex specialis, mają pierwszeństwo przed przepisami o charakterze ogólnym. Taką właśnie regulacją jest art. 40d ust. 3 u.d.p. Zdaniem organu nie ma też uzasadnionych podstaw do wnioskowania, że poprzez ustawę o finansach publicznych, ustawodawca celowo zamierzał pogorszyć sytuację osób zobowiązanych do uiszczenia opłat wymienionych w art. 40d ust. 3 u.d.p., w stosunku do stanu prawnego obowiązującego w latach 2005-2009. Przyjąć zatem należy, że gdyby zamiarem ustawodawcy było objęcie opłat dodatkowych instytucją przewidującą możliwość przerwania biegu terminu ich przedawnienia, to taka wola znalazłaby swój wyraz poprzez wyraźny zapis w ustawie o drogach publicznych. W związku z powyższym, w ocenie organu, art. 40d ust. 3 u.d.p. reguluje bezpośrednio kwestię przedawnienia obowiązku uiszczenia opłat i kar pieniężnych wymienionych w tym przepisie oraz stanowi samodzielną, prawidłową podstawę do uznania, że z upływem wskazanego w nim terminu, przedawnia się obowiązek zapłaty m. in. opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ust. 1. Końcowo organ wyjaśnił, że informacja organu egzekucyjnego zawarta w piśmie z dnia 28 lutego 2017 r., iż w przedmiotowej sprawie doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia wskutek skutecznego zajęcia wierzytelności pieniężnej na podstawie zawiadomienia z dnia 10 czerwca 2016 r., nie może rodzić skutków prawnych dla wydanego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Prezydent Miasta wniósł o uchylenie postanowień organów I i II instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 40d ust. 3 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, naruszenie art. 70 § 4 O.p. poprzez niezastosowanie tego przepisu, w rezultacie powyższych uchybień naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. W ocenie strony skarżącej nie jest uzasadnione stanowisko organu, że ustawodawca wprowadzając w drodze nowelizacji ustawy o drogach publicznych 5-letni termin przedawnienia opłat i kar, o czym mowa w art. 40d ust. 3 tej ustawy i nie regulując jednocześnie w tej ustawie przerwania biegu terminu przedawnienia ani wprost ani przez odesłanie do innych ustaw, pozbawił się w przyszłości możliwości takiej regulacji w drodze przepisów innych ustaw. Art. 67 u.f.p. nakazuje stosować odpowiednio, w zakresie nieuregulowanym tą ustawą, do wszystkich należności wymienionych w art. 60, to w tym zakresie należy stosować odpowiednio przepisy Działu III O.p., w tym przepis art. 70 § 4 O.p., regulujący kwestię przerwania biegu terminu przedawnienia. W tym zakresie art. 70 § 4 O.p. uzupełnia bowiem począwszy od 1 stycznia 2010 r. art. 40d ust. 3 u.d.p., wprowadzony ustawą wcześniejszą z 2005 r., w zakresie dotyczącym przerwania biegu terminu przedawnienia opłat i kar wymienionych w ww. przepisie u.d.p. Wbrew stanowisku organu do spraw wszczętych po dniu 1 stycznia 2010 r. ustawodawca dopuścił pogorszenie sytuacji prawnej zobowiązanych do ponoszenia opłat i kar określonych m.in. w u.d.p. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Spór pomiędzy stronami postępowania dotyczy dopuszczalności stosowania art. 70 § 4 O.p. do opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłat za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania, o których mowa w art. 13 f ust. 1 u.d.p. – a tym samym, czy w realiach rozpoznawanej sprawy doszło do przerwania biegu pięcioletniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 40 d ust. 3 u.d.p., ze względu na zastosowanie środka egzekucyjnego, o którym zobowiązany został zawiadomiony. W konsekwencji chodzi o to, czy organ egzekucyjny zasadnie umorzył postępowanie egzekucyjne, ze względu na wygaśnięcie egzekwowanego obowiązku. Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. W myśl art. 59 § 3 u.p.e.a. w przypadkach, o których mowa w § 1 i 2, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, chyba że umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje na podstawie art. 34 § 4. Stosownie do art. 59 § 4 ww. ustawy postanowienie, o którym mowa w § 3, wydaje się na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela albo z urzędu. Z powyższego wynika, że umorzenie postępowania egzekucyjnego w administracji następuje wtedy, gdy w jego toku zaistnieją przeszkody o charakterze trwałym, które powodują, że dalsze prowadzenie postępowania jest niemożliwe lub niecelowe. Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie wówczas, gdy w konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Jedną z takich przyczyn, skutkujących koniecznością umorzenia postępowania przez organ egzekucyjny, jest upływ terminu przedawnienia egzekwowanej należności. W badanej sprawie organ egzekucyjny umorzył, w oparciu o art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne prowadzone do majątku zobowiązanego z uwagi na przedawnienie obowiązku uiszczenia opłat wskazanych w tytule wykonawczym. Tytuł wykonawczy obejmował należności z tytułu opłat dodatkowych, o których mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p., powstałych w wyniku nieuiszczenia opłat za postój pojazdu samochodowego na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. W ocenie sądu w odniesieniu do przedmiotowych należności z tytułu opłaty dodatkowej za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania znalazł zastosowanie przepis art. 70 § 4 O.p. wskutek czego doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia. Zgodnie z ww. przepisem bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Zgodnie z art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Zgodnie z art. 40d ust. 3 u.d.p. obowiązek uiszczania opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ust. 1 przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Mając zatem na uwadze treść ww. przepisów bieg terminu przedawnienia opłat dodatkowych powstałych w dniach 5 lipca 2011 r. i 4 sierpnia 2011 r. upłynąłby z końcem 2016 r. Jednakże rozstrzygając niniejszą sprawę należało mieć również na uwadze, że w stanie prawnym dotyczącym m.in. ww. opłat nastąpiły istotne zmiany. Z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zauważyć należy, że art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych stanowi, iż do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. A contrario – z powyższego przepisu wynika, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych wszczętych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy – należy stosować przepisy w nowym brzmieniu. Jest to istotne z tego względu, że w art. 60 pkt 7 u.f.p. wskazano, iż środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie oprócz art. 40d ust. 3 u.d.p. również przepisy art. 60 pkt 7 i art. art. 67 u.f.p., gdyż te przepisy te w sposób kompleksowy regulują kwestie przedawnienia opłaty. Opłaty dodatkowe za parkowanie w strefie płatnego parkowania są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 i art. art. 67 u.f.p., do których w zakresie nieuregulowanym ustawą o finansach publicznych stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p. Jak bowiem wynika z art. 60 pkt 7 u.f.p. w zw. z art. art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, w zakresie nieuregulowanym ustawą o finansach publicznych stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III O.p. Uwzględniając powyższe, sąd uznał, że organy błędnie stwierdziły, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miał zastosowania art. 70 § 4 O.p. Jak bowiem wynika z ww. przepisów do opłaty dodatkowej stosuje się odpowiednio również przepisy dotyczące przerwania biegu terminu przedawnienia zobowiązania. Przy czym niesporne jest, że w sprawie doszło do zastosowania środka egzekucyjnego. Nie do przyjęcia jest wykładnia, która sprowadza się do konkluzji, że niektóre z przepisów są zbędne, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jeżeli znowelizowanie przepisy wprost w ustawie o drogach publicznych określają termin przedawnienia opłaty, jednocześnie nie regulują pozostałych kwestii związanych z tą materią, to mając na uwadze zawarte przez ustawodawcę w art. 67 u.f.p. odesłanie do "przepisów działu III Ordynacji podatkowej" – należało przyjąć, że takie odesłanie odsyła do zastosowania zawartych tam regulacji, które kompleksowo regulują kwestię przedawnienia, w tym kwestie zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Za słusznością powyższej tezy pośrednio przemawia również treść art. 2 § 1 pkt 1 O.p., który wskazuje, że ustawę Ordynacja podatkowa stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa. Natomiast opłata dodatkowa za parkowanie w strefie płatnego parkowania jest należnością budżetową. W świetle powyższego należy podzielić stanowisko skarżącej, że skoro art. 67 u.f.p. nakazuje stosować odpowiednio, w zakresie nieuregulowanym tą ustawą, do wszystkich należności wymienionych w art. 60, to w tym zakresie należy stosować odpowiednio przepisy działu III O.p., w tym przepis art. 70 § 4 O.p. Począwszy od 1 stycznia 2010 r. art. 70 § 4 O.p. uzupełnia art. 40d ust. 3 u.d.p. w zakresie dotyczącym przerwania biegu terminu przedawnienia opłat i kar wymienionych w ww. przepisie ustawy o drogach publicznych. Do spraw dotyczących należności z tytułu opłaty dodatkowej za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania wszczętych po dniu 1 stycznia 2010 r. ustawodawca wprowadził przepisy pogorszające sytuację prawną zobowiązanych do ponoszenia opłat i kar określonych w ustawie o drogach publicznych. Przy czym wyjaśnić należy, że użyte w art. 67 u.f.p. sformułowanie "odpowiednie stosowanie" oznacza stosowanie tych przepisów z pewnymi modyfikacjami. W tym przypadku "odpowiedni" należy odczytywać jako: przydatny, właściwy, nadający się, należyty. Ustawodawca określając zasadę odpowiedniego stosowania przepisów O.p. do spraw dotyczących dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, wprowadza obowiązek stosowania przepisów Ordynacji podatkowej z uwzględnieniem istoty i celu tego postępowania. Zatem stosując odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej należy je odpowiednio zmodyfikować, aby nadawały się do zastosowania w ramach prowadzonego postępowania. Tym samym należało uznać, że do opłaty dodatkowej - stosuje się odpowiednio art. 70 § 4 O.p. Z opisanych powodów skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonych postanowień wykazała, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, nadto naruszyły przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały błędnej interpretacji art. 40d ust. 3 u.d.p. w związku z art. 60 pkt 7 i art. art. 67 u.f.p., co skutkowało niezastosowaniem art. 60 pkt 7 i art. art. 67 u.f.p. oraz art. 70 § 4 O.p. W rezultacie powyższych uchybień organy przedwcześnie umorzyły postępowanie egzekucyjne, naruszając również art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Przy czym stwierdzone wady dotyczyły postanowień organów I i II instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższą wykładnię uznając, że w sprawie znajduje odpowiednie zastosowanie art. 70 § 4 O.p. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 ww. ustawy.