I SA/Łd 773/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Sędzia WSA Cezary Koziński, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu J. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji ustalającej kwotę zwrotu dotacji pobranej nienależnie w 2017 r. wraz z odsetkami i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] r. uchyliło decyzję Wójta Gminy S. z [...] r. w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej nienależnie przez J. W. w 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał między innymi, że J. W. prowadziła w 2017 r. Niepubliczne Punkty Przedszkolne w M., M., D. i S., otrzymując w związku z tym od Gminy S. dotację w wysokości 323.915,60 zł. Strona składała informacje o aktualnej liczbie uczniów wg stanu na pierwszy dzień miesiąca z podaniem danych dziecka, a po zakończeniu roku złożyła rozliczenie wykorzystania dotacji. Pismem z 20 grudnia 2019 r. organ dotujący zawiadomił stronę o kontroli udzielonej dotacji, wzywając ją do przygotowania niezbędnej dokumentacji. Następnie pismem z 17 lutego 2020 r. ponownie zwrócił się o udostępnienie wskazanej dokumentacji. Ponieważ strona nie zastosowała się także do tego wezwania, organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne celem ustalenia wysokości i obowiązku zwrotu udzielonej dotacji. W toku postępowania organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy, na który prócz wniosku o udzielenie dotacji, rozliczenia dotacji oraz miesięcznych informacji o liczbie uczniów w punktach przedszkolnych wraz z naliczeniem dotacji, składała się także przekazana przez pełnomocnika strony dokumentacja finansowa potwierdzająca wydatkowanie i rozliczenie dotacji (w tym zestawienie wydatków i dokumenty źródłowe). Wójt Gminy S. decyzją z [...] r. określił stronie obowiązek zwrotu dotacji w kwocie 323.915,60 zł wraz z odsetkami. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 60 pkt 1, art. 67 ust. 1, art. 252 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. poz. 305; dalej: u.f.p.) oraz art. 90 ust. 2b i ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.; dalej: u.s.o.). Organ pierwszej instancji uznał udzieloną dotację za pobraną nienależnie (bez podstawy prawnej), ponieważ strona nie wykazała, że w prowadzonych przez nią punktach przedszkolnych byli uczniowie, to jest nie przedstawiła dokumentacji przebiegu nauczania. W związku z tym nie było podstaw do prowadzenia dalszej analizy materiału dowodowego, w tym dokumentacji finansowej załączonej przez pełnomocnika strony. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), uchyliło decyzję Wójta Gminy S. z [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w trakcie postępowania odwoławczego pełnomocnik strony dołączył do materiałów sprawy dzienniki zajęć przedszkolnych, karty zgłoszeń i umowy z rodzicami dzieci, umowy o pracę i umowy zlecenia, listy obecności, deklaracje PIT-4R oraz wyciągi bankowe, łącznie ponad tysiąc stron dokumentów. Złożone dowody oraz fakt, że organ pierwszej instancji zaniechał zbadania dokumentacji finansowej załączonej przez pełnomocnika strony, doprowadziły organ odwoławczy do wniosku, że kwestionowana decyzja o zwrocie dotacji była przedwczesna. Z uwagi na potrzebę zagwarantowania stronie uprawnienia procesowego, jakim jest prawo do dwuinstancyjnego postępowania, zachodziła — w ocenie Kolegium — konieczność ponownego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz dowodów doręczonych przez pełnomocnika strony na etapie postępowania odwoławczego. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] r. pełnomocnik J. W. wniósł sprzeciw, w którym wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, podniósł zarzuty naruszenia: (1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wójta Gminy S. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy zachodziły przesłanki uchylenia decyzji pierwszej instancji w całości i umorzenia postępowania; (2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6, art. 7 i art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 1–5 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 2029; dalej: u.f.z.o.), poprzez uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia zamiast umorzenia postępowania w sprawie, mimo że organ pierwszej instancji wszczął bezpodstawnie z urzędu postępowanie administracyjne, pomimo braku przeprowadzenia wymaganego ww. przepisami postępowania kontrolnego; (3) art. 61 w zw. z art. 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 36 u.f.z.o. poprzez uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia zamiast umorzenia postępowania, wobec wszczęcia i prowadzenia postępowania o zwrot dotacji, gdy nie została przeprowadzona kontrola prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji w przedszkolu skarżącej, czym organ naruszył rażąco zasadę zaufania do działań organu administracji i przepisy art. 36 u.f.z.o. o wykonywaniu kontroli w placówkach niepublicznych; (4) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w sprawie, mimo że organ pierwszej instancji nie zgromadził i nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego ani nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a zamiast tego przerzucił na stronę ciężar udowodnienia i wykazania, że zachowała się zgodnie z przepisami i wydatkowała środki z dotacji zgodnie z celami określonymi w ustawie, co w konsekwencji doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych — podczas gdy przepisy przewidują tryb kontroli badanego okresu wydatkowania dotacji i gdyby przeprowadzono kontrolę w tym trybie, nie doszłoby do przedmiotowych naruszeń; (5) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia zamiast umorzenia postępowania w sprawie, mimo że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił podstawy faktycznej i prawnej swej decyzji, co naruszało ww. przepisy i uniemożliwiało zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji i zrozumienie tych motywów; (6) § 11–13 Uchwały Rady Gminy S. nr XXXIII/219/2018 z 29 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu Gminy S. dla niepublicznych szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w sprawie, mimo że organ pierwszej instancji nie przeprowadził kontroli wydatkowania dotacji za rok 2017 zgodnie z ww. przepisami uchwały oraz nie sporządził ani nie przedstawił protokołu kontroli w zakresie pobrania i wydatkowania tej dotacji, co uniemożliwiło stronie obronę jej uprawnień; (7) art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 6 k.p.a. i w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1–2 u.f.p. poprzez uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia zamiast umorzenia postępowania, gdy organ pierwszej instancji uznał, że dotacja została przez skarżącą pobrana nienależnie, podczas gdy organ nie miał i nie zgromadził żadnych dowodów na nienależne pobranie dotacji; (8) art. 36 u.f.z.o. poprzez jego pominięcie i niezastosowanie, w ten sposób, że ustawa uprawnia i zobowiązuje organy dotujące do przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji, co dopiero może stanowić podstawę do określenia kwot dotacji uznanych za pobrane w nadmiernej wysokości, wydatkowanych niezgodnie z przeznaczeniem lub niewydatkowanych w terminie; (9) art. 35 i art. 36 u.f.z.o. w zw. z art. 126, art. 131 i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., poprzez brak uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w sprawie, mimo że organ pierwszej instancji z naruszeniem ww. przyjął, że dotacja została pobrana nienależnie, chociaż nie przeprowadził przepisanej ustawą i uchwałą Rady Gminy kontroli prawidłowości wydatkowania dotacji i nie zbadał zgodności pobrania dotacji z przepisami ustawy, podczas gdyby zastosowano przepisany tryb kontroli, wynik postępowania administracyjnego byłby całkowicie odmienny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, może to czynić w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (wyrok NSA z 7 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1626/21). Przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdy: po pierwsze — stwierdzi wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz po drugie — wykaże, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy trafnie wskazał, że skoro materialnoprawną podstawę przyznania dotacji stanowił art. 90 ust. 2d u.s.o., kluczowe dla oceny prawidłowości jej wydatkowania było ustalenie faktycznej liczby przyjętych i kontynuujących wychowanie przedszkolne uczniów. Przebieg działalności wychowawczo-dydaktycznej z dziećmi w punktach przedszkolnych dokumentowany był przez skarżącą w dzienniku zajęć punktów przedszkolnych. W dzienniku wpisane zostały nazwiska i imiona dzieci uczęszczających na zajęcia, obecność dzieci na zajęciach, przedmiot zajęć. Podane zostały także imiona i nazwiska nauczycieli oraz godziny zajęć. Skoro zaś dzienniki zajęć przedszkolnych oraz karty zgłoszeń i umów z rodzicami dzieci, to jest dokumenty mające kluczowe znaczenie w sprawie, zostały przedłożone dopiero na etapie postępowania odwoławczego, Kolegium słusznie przyjęło, że dowody te powinny być przedmiotem oceny organu pierwszej instancji, a orzeczenie o konieczności zwrotu dotacji było przedwczesne. Organ pierwszej instancji zrezygnował ponadto z oceny wszystkich zgromadzonych przed nim dowodów, z góry uznając, że nie są wystarczające dla wykazania przez stronę prawidłowości wykorzystania dotacji. Kolegium trafnie przyjęło, że również ten materiał domaga się ponownej analizy. Organ odwoławczy wskazał także na możliwość przeprowadzenia innych dowodów, które organ uzna za niezbędne dla wyjaśnienia sprawy (np. przesłuchania świadków — rodziców dzieci na okoliczności dotyczące uczęszczania do punktów), ustalenie związku wydatków z realizacją celów, na które dotacja została udzielona, weryfikację tych wydatków i dokonanie oceny całokształtu ustaleń faktycznych w świetle obowiązujących przepisów. Zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, istotny dla wyjaśnienia sprawy, przekracza wyraźnie uprawnienia organu odwoławczego do samodzielnego prowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Uchylenie decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pozwala zatem na wypełnienie w sposób prawidłowy dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie realizowało również w pełni zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która nie pozwala na prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, co równałoby się z pozbawieniem strony prawa do dwukrotnego rozpoznania jednej sprawy administracyjnej. Powyższe argumenty prowadzą do wniosku o nieskuteczności zarzutu wymienionego w pkt 1 skargi. Bezzasadne są również, powiązane z wyżej wymienionym, zarzuty zawarte w pkt 4–5 skargi naruszenia art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organ, który je prowadzi, stoi na straży praworządności oraz — z urzędu lub na wniosek stron — podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ jest obowiązany dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.), w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) oraz w sposób logiczny i pełny przedstawić swoje ustalenia w uzasadnieniu wydanej decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W ocenie Sądu organ odwoławczy wypełnił powyższe standardy procesowe w sposób właściwy, to jest: zebrał materiał dowodowy, ocenił jego znaczenie dla sprawy, na tej podstawie doszedł do przekonania o konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji, a swoje ustalenia i podjęte rozstrzygnięcie w sposób pełny i przekonujący uzasadnił. Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty, zauważyć należy, że u ich podstaw leży przekonanie pełnomocnika strony o konieczności poprzedzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dotacji, obowiązkową kontrolą prawidłowości wydatkowania dotacji, przeprowadzoną w trybie uchwały Rady Gminy S. z 29 stycznia 2018 r. nr XXXIII/219/2018 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu Gminy S. dla niepublicznych szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r., poz. 891). Również i te zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy słusznie zauważa, że twierdzenie o obowiązku prowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji nie wynika ani z treści art. 90 ust. 3e u.s.o., ani z obowiązującego od 1 stycznia 2018 r. analogicznego rozwiązania zawartego w art. 36 ust. 1 u.f.z.o. W obu przepisach ustawodawca przewidział, że właściwy organ "może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji". Z gramatycznej wykładni tych przepisów wynika jednoznacznie możliwość, nie zaś obowiązek przeprowadzenia kontroli. Materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji nakazującej stronie zwrot dotacji może zostać oparty na wynikach kontroli, o której mowa w art. 90 ust. 3e u.s.o., ale może także zostać zebrany w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie ustalenia wysokości i obowiązku zwrotu udzielonej dotacji, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Decydujące znaczenie dla wyboru drogi postępowania mają względy ekonomii oraz okoliczności konkretnej sprawy. Bezzasadne jest również powoływanie się na naruszenie art. 252 i innych przepisów ustawy o finansach publicznych w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie przesądza jeszcze o obowiązku zwrotu dotacji. Kwestia ta będzie przedmiotem badania w ponownym postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw. ak