II SA/Gl 937/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: , , Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...]nr [...] 2) zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia 2 marca 2020 r. "A" w B. (dalej Stowarzyszenie) wystąpiło Wójta Gminy M. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu niwelacji terenu i usypaniu wałów ziemnych dla potrzeb strzelnicy cywilnej na działce nr 1. k.m. [...] obręb M.. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w W. odmówił uzgodnienia wnioskowanej inwestycji. Pismem z dnia [...] Wójt Gminy M. zawiadomił o zgromadzeniu materiału dowodowego, po czym dnia [...] r. wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy zgodnie w wnioskiem. Na skutek odwołania adresata decyzji sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, które decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na postanowieniu Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w W. z dnia [...] r., które następnie zostało uchylone postanowieniem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w W. z dnia [...] r. Ponadto Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Po otrzymaniu akt sprawy Wójt Gminy M. wyznaczył ponownie obszar analizowany i przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Po zakończeniu postępowania dowodowego sporządzony został projekt decyzji kończącej postępowanie, po czym dnia [...] r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z dokumentacją. Dnia [...] r. Wójt Gminy M. wydał decyzję nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Jako przyczynę odmowy wskazano brak spełnienia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która była by zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Twierdził także, że nieruchomość objęta wnioskiem nie ma dostępu do drogi publicznej. Odwołanie od tej decyzji złożyło Stowarzyszenie. Nie zgodziło się w wykładnią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjętą przez organ I instancji. Podkreśliło, że w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja organu z dnia [...] r., sygn. [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy, obejmująca wykonanie niwelacji terenu na fragmencie działki i usypanie wałów ziemnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżoną obecnie decyzją utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy w pełni podzielając jego ustalenia i wywiedzione z nich skutki prawne. W ocenie organu odwoławczego przedsięwzięcie nie spełnia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa". Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyło Stowarzyszenie reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz "nakazania organowi I instancji wydanie decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy inwestycji realizowanej przez skarżącego" zarzuciło SKO w Katowicach: - rażące naruszenie prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez uznanie, że planowana przez skarżącego inwestycja nie spełnia warunków określonych w tym przepisie i naruszy zastany lokalny ład przestrzenny, - naruszenie art. 110 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że organ I instancji nie był związany wydaną wcześniej decyzją administracyjną, które to decyzje są powiązane stanem prawnym i faktycznym, - naruszenie art. 11 k.p.a., poprzez przytoczenie w uzasadnieniu decyzji argumentacji, która nie znajduje również potwierdzenia w rzeczywistości, a tym samym naruszenie zasady przekonywania, - naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 – dalej "u.p.z.p."). "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Jednocześnie w świetle art. 61 ust. 1 tego aktu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Oceny spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonuje się na obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W świetle § 3 ust. 1 tego aktu "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Jednocześnie § 1 ust. 2, wskazuje, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". W rozpatrywanej sprawie przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy było niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organy administracji uznały, że w odniesieniu do zamierzenia planowanego przez Stowarzyszenie brak "co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która była by zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Sąd nie przesądza, czy planowane przedsięwzięcie spełnia kryterium dobrego sąsiedztwa. Jednakże organy administracji odnosząc się do kwestii zgodności zamierzenia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie odniosły się do specyfiki samego zamierzenia oraz terenu, gdzie ma być ono zlokalizowane. Są to głównie nieużytki znajdujące się w znacznej odległości od zabudowy. Trudno tu dopatrywać się zgodności, czy to z funkcją mieszkaniową, rolną, czy też "brakiem funkcji" gdyż część gruntów na obszarze analizowanym to nieużytki. To samo dotyczy wskazywania parametrów "urbanistycznych" w najczęściej występującym rozumieniu tego pojęcia. Należy mieć świadomość, że wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (por wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 519/21 – wszystkie orzeczenia za CBOSA). Kontynuacja nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług i umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie, które nie będzie z nią kolidowało. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. A takich ustaleń nie dokonano. Zupełnie nieprzekonujące są rozważania organów administracji w zakresie naruszenia przez planowaną inwestycję ładu przestrzennego. Stwierdza się bowiem, że nastąpi to poprzez zmianę rzędnych terenu (częściowe jego podwyższenie) co doprowadzi do powstania dominanty. Umyka jednak organom administracji, że w obiegu prawnym pozostaje decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] r., sygn. [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy, obejmująca wykonanie niwelacji terenu na fragmencie działki i usypanie wałów ziemnych. Oczywiście ma rację Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, że wspomniana decyzja nie wiąże organów w rozpatrywanej sprawie. Jednakże trudno taką sytuację pogodzić z zasadą pewności prawa, przekonywania, czy wreszcie zaufania do organów administracji publicznej. Tu również Sąd nie przesądza w sprawie, ale ta kwestia powinna zostać w przekonujący sposób wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji. Sąd zwraca uwagę na nieścisłości opisu obszaru badanego podczas analizy urbanistycznej. Zapewne stanowią one uchybienia bardziej językowe niż merytoryczne, ale wpływają na ocenę sposobu procedowania organu w sprawie. Przykładem można wskazać s. 1 "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu". Autor opracowania pisze tam "W obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna [...]". Akapit niżej stwierdza zaś, że "inwestycja nie jest spójna w zakresie funkcji zastaną funkcją tj. funkcją rolną i terenami otwartymi." W tego typu sprawach zarówno wyniki analizy, jak i uzasadnienie decyzji muszą być sformułowane w sposób precyzyjny. Zupełnie niezrozumiałe dla Sądu są rozważania organu I instancji dotyczące dostępu do drogi publicznej. Podniesiono bowiem, że: - inwestor wskazał dostęp do drogi publicznej, - organ uznaje, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną na działce nr. ew. 2., - działka nr 122 nie ma dostępu do drogi publicznej, - wskazanie dostępu nie mieści w obszarze analizy. Kwestia powyższa powinna zostać dokładnie wyjaśniona, czy brak dostępu do drogi publicznej wynika z faktycznego braku takiego, czy też tego, że dostęp ten ma miejsce poza obszarem analizy. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu. W szczególności, jeśli zamierza podtrzymać swoje dotychczasowe stanowisko dotyczące braku możliwości ustalenia warunków dla planowanego przedsięwzięcia uzasadni je zgodnie z zasadą przekonywania. Przy czym będzie miał na uwadze to, że konieczne jest tu przekonanie strony a nie organu odwoławczego. Organ dokona również analizy dokumentacji sprawy (zwłaszcza wyników analizy) pod względem zgodności ze stanem faktycznym.