II OSK 1821/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2077/20 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 12 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2077/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji wskazał m.in., że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po ponownym rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez S. i I. U. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W., sporządzony przez mgr inż. arch. M. K., posiadającego przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej projektanta w specjalności architektonicznej nr [...]. legitymującego się przynależnością do [...] Okręgowej Izby Architektów RP pod nr [...] oraz mgr inż. B. K., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej nr [...], legitymującego się przynależnością do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod nr [...] oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U z 2020 r. poz. 1333), odmówił zatwierdzenia ww. projektu budowlanego zamiennego. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ II instancji wskazał, że sprawa budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. była wielokrotnie przedmiotem postępowania przed organem odwoławczym jak również podlegała badaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny. Organ wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zastosowanie ww. przepisu możliwe jest w sytuacji wcześniejszego zobowiązania inwestora w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, do dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, bowiem PINB decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nałożył na inwestorów J. D. i R. D. obowiązek sporządzenia i przedłożenia - w terminie czterech miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna - w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla [...] czterech jednobrzmiących egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce przy ul. [...] w W. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...]WINB nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., zaś WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1278/17 oddalił skargę inwestora na to rozstrzygnięcie. [...] sierpnia 2020 r. inwestor przedłożył poprawiony i uzupełniony projekt budowlany zamienny sporządzony przez mgr inż. arch. M. K. oraz mgr inż. B. K. W ocenie organu odwoławczego w badanej sprawie zachodzi niezgodność założeń projektowych z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co winno przemawiać za orzeczeniem o odmówieniu zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. [...]WINB wskazał, że na gruncie sprawy w tym w świetle wielokrotnie powtarzanych zarzutów I. i S. U., na szczególną uwagę zasługiwało zbadanie prawidłowości usytuowania tarasu, który jak wynika z mapy do celów projektowych oraz części opisowej, został zaprojektowany nad częścią piwniczną stanowiącą garaż podziemny na 18 mp. w linii granicy południowej, a także zbadanie usytuowania od strony zachodniej w części wystającej garażu dwóch okien i kratki wentylacyjnej odprowadzającej spaliny z garażu. Zdaniem organu odwoławczego, w tym względzie należało mieć na uwadze zapisy § 12 ust. 6 pkt. 1 oraz § 152 ww. rozporządzenia. W tym celu w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego organ najpierw w oparciu o art. 136 k.p.a., ustalił, że na ścianie południowej w granicy z działką skarżących nie znajdują się żadne otwory, a wloty powietrza (czerpnie) usytuowane są 65 cm nad poziomem terenu i 70 cm od krawędzi ściany elewacji południowej. Następnie kolejno pismami z dnia [...].12.2019 r. i z dnia [...].03.2020 r. wzywał inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej. [...]WINB wskazał, że po dokonaniu analizy zwróconych przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, że o ile kwestia dotycząca czerpni została wyjaśniona w zamiennym projekcie budowlanym w sposób prawidłowy i wyczerpujący, to o tyle w dalszym ciągu mamy do czynienia z utrzymującą się niezgodnością usytuowania opisywanego wyżej tarasu z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (pomimo wielokrotnych wezwań inwestora nieprawidłowość ta nie została usunięta). Co do usytuowania tego tarasu w projekcie budowlanym, organ odwoławczy wskazał, że w myśl § 12 ust. 6 pkt. 1 ww. rozporządzenia odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Przedstawione zaś przez inwestora założenia projektowe zamienne, nie odpowiadają zapisom ww. regulacji prawnej. Na rysunku nr 4 (rzut parteru) widoczny jest taras, który przedzielony jest projektowanymi stalowymi balustradami o wysokości 110 cm, które oddalone są od murowanych oraz stalowo - ażurowych balustrad (stanowiących krawędź elewacji budynku usytuowanej w granicy z działką skarżących) w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej. Wskazywany stan widnieje również na rysunku nr 9 (przekrój A-A) oraz rysunku nr 10 (przekrój BB). W ocenie [...]WINB, krawędź ww. tarasu wyznaczona jest murowanymi oraz stalowo – ażurowymi balustradami (nie zaś projektowanymi stalowymi), które znajdują się na granicy z nieruchomością sąsiednią, nie spełniając tym samym wymogu 1,5 m odległości opisanego w § 12 ust. 6 pkt. 1 ww. rozporządzenia. Jakkolwiek bowiem w uzupełnionym projekcie wyrysowano kolorem czerwonym linię nowej balustrady stalowej, to jednak nadal nie usunięto w projekcie starej murowano-stalowej balustrady usytuowanej w granicy z nieruchomością sąsiednią. W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. [...]WINB wezwał do wykazania wszystkich elementów tarasu do usunięcia, bądź wykazania przyjęcia technicznie uzasadnionego rozwiązania projektowego wskazującego do ich pozostawienia. Pomimo powyższego w uzupełnionym w tym zakresie przedmiocie poza pozostawieniem elementów spornych w postaci zlokalizowanej w granicy z działką sąsiednią murowano- stalowej balustrady, nie wykazano jakiegokolwiek uzasadnienia technicznego dla jej pozostawienia w niezmienionej formie bądź celowości takiego rozwiązania. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez stwierdzenie jej nieważności, przy jednoczesnym potwierdzeniu przez sąd administracyjny konieczności sporządzenia dokumentacji projektowej zamiennej, organ nadzoru budowlanego nie może zatwierdzić projektu, którego rozwiązania stoją w oczywistej sprzeczności z § 12 wyżej cytowanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie pozwala na to treść art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie [...]WINB, biorąc pod uwagę ww. okoliczności faktyczne i prawne, należało podjąć w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i orzeczeniu co do istoty sprawy. Skargę na powyższą decyzję, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R. D. Inwestor zaskarżył ww. decyzję w całości. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W merytorycznym uzasadnieniu wyroku sąd wojewódzki wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej argumenty. Słuszne było nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Organ wojewódzki nie wyjaśnił jednak dlaczego zastosował do oceny przedmiotowej inwestycji oraz projektu zamiennego przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zamiast dotychczas stosowanych przez organy przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niezależnie od tego stwierdził, że "stan zaawansowania sprawy, kiedy to do oceny pozostał dosłownie jeden element w postaci usytuowania tarasów, prowadzi do wniosku, że wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zamiennego (po jego uprzednim wielokrotnym uzupełnianiu przez inwestora na polecenia organu), było przedwczesne. Skoro [...]WINB wskazał, że w uzupełnionym przez inwestora projekcie zamiennym poza pozostawieniem elementów spornych w postaci zlokalizowanej w granicy z działką sąsiednią murowano - stalowej balustrady, nie wykazano jakiegokolwiek uzasadnienia technicznego dla jej pozostawienia w niezmienionej formie bądź celowości takiego rozwiązania, powinien rozważyć, czy nie należy wprost w sposób czytelny wskazać inwestorowi konieczności usunięcia z projektu starej murowano-stalowej balustrady usytuowanej w granicy z nieruchomością sąsiednią i dopiero wówczas gdy projekt nie zostanie w tym zakresie poprawiony, odmówić jego zatwierdzenia. Ponadto organ powinien wyjaśnić dlaczego w jego ocenie pozostawienie elementu w postaci starej murowano-stalowej balustrady usytuowanej w granicy z nieruchomością sąsiednią, przy jednoczesnym pozostawieniu zaprojektowanych stalowych balustrad o wysokości 110 cm, które oddalone są od murowanych oraz stalowo - ażurowych balustrad (stanowiących krawędź elewacji budynku usytuowanej w granicy z działką skarżących) w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej jest konieczne." Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku wobec osoby zmarłej, która utraciła zdolność sądową, 2. art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowania z uwagi na śmierć strony skarżącej, a z ostrożności procesowej zarzucono też naruszenie: 3. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, tj. [...] WINB i wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia z [...] sierpnia 2020 r., Nr [...], co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę wniesioną przez R. D., pomimo tego, że organ nadzoru budowlanego podjął decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami, 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe i niekonsekwentne uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nieodpowiadające wymaganiom zawartym w treści art. 141 p.p.s.a., polegające na jego niespójności. Należy wskazać, że zdaniem Sądu w niniejszej sprawie [...]WINB powinien bezspornie przyjąć zgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, a jednocześnie nakazał organowi odwoławczemu wyjaśnienie dlaczego w ocenie organu pozostawienie elementu w postaci starej murowano-stalowej balustrady usytuowanej w granicy z nieruchomością sąsiednią przy jednoczesnym pozostawieniu zaprojektowanych stalowych balustrad w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej jest konieczne. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie organ wniósł też o dopuszczenie dowodu z dokumentów: 1. pisma P.P. I. i S. U. z [...] kwietnia 2021 r., 2. wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dot. R. D. poprzez ich załączenie do niniejszej sprawy na okoliczność zgonu wnoszącego skargę R. D. w dniu [...] lutego 2021 r., tj. przed wydaniem zaskarżonego wyroku. Pismem z [...] czerwca 2021 r., I. U. i S. U. przedstawili swoje stanowisko w sprawie. Zarządzeniem z [...] września 2021 r. zwrócono się do Urzędu Stanu Cywilnego [...] o nadesłanie skróconego odpisu aktu zgonu R. D. oraz do uczestnika postępowania, J. D. – o wskazanie następców prawnych R. D. Zarządzeniem z [...] października 2021 r. ponowiono wezwanie skierowane do Urzędu Stanu Cywilnego [...], wskazując dodatkowe dane skarżącego. [...] października 2021 r. w/wym. urząd nadesłał akt zgonu R. D. nr [...] z którego wynika, że skarżący zmarł [...] lutego 2021 r. Natomiast pismo do J. D. wróciło z adnotacją "zwrot: nie podjęto w terminie". (k. 189 akt). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie zasadny jest zarzut opisany w punkcie 1. skargi kasacyjnej Rzeczywiście postępowanie zostało dotknięte wadą nieważności określoną art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Z ustaleń sądu, jak wskazano wyżej wynika, że skarżący R. D. zmarł [...] lutego 2021r. (k. 186. akt sądowych – odpis aktu zgonu), zatem w dniu [...] marca 2021r. kiedy zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie miał zdolności do występowania w procesie sądowym w charakterze strony. Sąd I instancji nie był uprawniony do wydania orzeczenia wobec osoby nieżyjącej. Okoliczność, że śmierć skarżącego nie była znana sądowi I instancji w dniu wydania zaskarżonego wyroku nie ma tutaj znaczenia. W związku z faktem, iż zaskarżony wyrok dotknięty jest wadą nieważności postępowania sądowego, które to postępowanie musi być przeprowadzone ponownie, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 183 § 2 pkt. 2 p.p.s.a orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Mając na uwadze, że wyrok został uchylony ze względu na stwierdzenie nieważności postępowania, które uzasadniają przyjęcie wystąpienia szczególnych okoliczności, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 wyroku). Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).