II SA/Gd 409/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marek Kraus Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) od 2013 r. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego z wiatą, zlokalizowanego na działkach o nr [..]-[.], położonych w miejscowości C. przy ul. J., którego inwestorem był H. S. Decyzją z 30 stycznia 2014 r. PINB nakazał inwestorowi doprowadzenie ww. obiektu budowlanego do stanu zgodnego z wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego decyzją o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego nr [..] z 20 października 1994 r. oraz z zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji, poprzez rozbiórkę rozbudowanej części obiektu budowlanego wykraczającej poza obrys zatwierdzonego planu zagospodarowania działki zgodnego z wymiarami podanymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym, w terminie do 31 lipca 2014 r. Powyższa decyzja została następnie uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z 20 marca 2014 r., a po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB decyzją z 18 września 2014 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 31 stycznia 2015 r., projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wybudowania budynku gospodarczego. Również to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją z 14 listopada 2014 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji decyzją z 6 października 2015 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 31 marca 2016 r., projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wybudowania budynku gospodarczego z wiatą wraz ze wskazaniem robót budowlanych doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z prawem. Na skutek rozpoznania odwołania WINB decyzją z 21 kwietnia 2016 r. uchylił w całości ww. decyzję z 6 października 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Ponownie prowadząc postępowanie PINB decyzją z 29 lipca 2016 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w pkt 1 nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworu okiennego w ścianie południowej (otwór przy granicy z działką nr [..]), rozebraniu części budynku gospodarczego znajdującej się na drodze gminnej (działka nr [..]) na szerokości 1,14 m i długości 6,40 m, wykonaniu nowej ściany przy granicy z działką nr [..], wykonaniu okapu równo z dachem, w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r.; w pkt 2 nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego przedmiotowego budynku gospodarczego z wiatą, uwzględniającego stan po wykonaniu robót budowlanych określonych w pkt 1 oraz w sposób zgodny z przepisami, w tym o planowaniu przestrzennym, w terminie do 31 stycznia 2017 r. Na skutek odwołania wniesionego przez H. S. WINB decyzją z 29 listopada 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zaskarżoną decyzję uchylił w części dotyczącej pkt 1, w tym zakresie orzekając co do istoty poprzez nałożenie na inwestora określonych robót budowlanych oraz wyznaczając termin ich wykonania. Uchylił również zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i określono nowy termin, w pozostałym zakresie decyzję organu pierwszej instancji utrzymano w mocy. W toku postępowania odwoławczego organ dokonał analizy zebranego na wcześniejszych etapach postępowania materiału dowodowego ustalając, że decyzją nr [..] z 20 października 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego udzielił H. S. pozwolenia na budowę wiaty i budynku gospodarczego na terenie działek nr [..] i [..] w C. Według zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym planu zagospodarowania działek, narożnik obiektu miał przylegać do granicy z działką nr [..] (drogową). Z kolei według szkicu sytuacyjnego wykonanego na kopii mapy inwentaryzacji powykonawczej, załączonego do protokołu kontroli z dnia 26 listopada 2013 r., budynek gospodarczy wraz wiatą ma wymiary 16,00 m x 22,70 m; na terenie działki nr [..] (droga) usytuowana jest część obiektu — narożnik o wymiarach: od strony południowej 6,40, od strony zachodniej 1,14 m. W związku z tym, organ odwoławczy stwierdził, że niewątpliwie budynek gospodarczy wraz z wiatą powstał niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Zarówno bowiem wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i zatwierdzony projekt budowlany (w tym projekt zagospodarowania działki), nie przewidywały, aby jakakolwiek część tego obiektu miała zostać usytuowana na terenie działki nr [..] (droga), w tym również, aby narożnik zrealizowanego obiektu przekraczał granicę tej działki. W tej sytuacji organ uznał, że konieczne było przeprowadzenie postępowania w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego, w szczególności zaś ust. 1 pkt 3 tego przepisu, czemu nie stał na przeszkodzie fakt, że w 2006 r. organ nadzoru budowlanego przyjął bez sprzeciwu zawiadomienie o zakończeniu spornej budowy. W sprawie mamy bowiem do czynienia z przypadkiem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, określonym w przepisie art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. z odstępstwem w zakresie projektu zagospodarowania działki. W przypadku zaś, gdy fakt zrealizowania inwestycji niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę (zatwierdzonym projektem budowlanym) wiąże się z wyraźnym i nieusuwalnym naruszeniem przepisów, konieczne jest, w trybie nadzoru budowlanego, nałożenie — łącznie z obowiązkiem sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, czyli de facto w celu trwałego usunięcia stwierdzonych naruszeń przepisów. Organ za niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2202 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uznał zlokalizowanie jednego otworu okiennego w południowej ścianie budynku - otwór przy granicy z działką nr [..], już poza granicą z działką nr [..] (droga). Część ściany, w której znajduje się ten otwór, jest zlokalizowana bezpośrednio na granicy pomiędzy działkami nr [..] i [..]. Jednocześnie uznał, że z powodu braku wskazania w zatwierdzonym projekcie budowlanym usytuowania przedmiotowego budynku względem granicy (obecnie istniejącej) działki nr [..], nie było podstaw do stwierdzenia faktu istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki w odniesieniu również do tej nieruchomości (nr [..]). Jak wynika bowiem z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 22 listopada 2016 r., w ścianie wschodniej przedmiotowego budynku, od strony działki nr [..], nie znajdują się otwory okienne i drzwiowe, zaś odtworzenie znaków granicznych ujawniło, że obiekt nie stoi na ww. działce. Zdaniem organu sam ewentualny fakt naruszenia granicy pomiędzy działkami podczas budowy budynku nie może stanowić podstawy do nałożenia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Przekroczenie granicy sąsiedniej działki przy wykonywaniu robót budowlanych jest bowiem w pierwszej kolejności naruszeniem własności - instytucji prawa cywilnego i tym samym nie mogą w tej kwestii mieć zastosowania przepisy prawa administracyjnego. Sprawa budowy w granicy działki jest przede wszystkim sprawą z dziedziny stosunków sąsiedzkich, a więc należącej z natury rzeczy do prawa cywilnego. Wobec tak ustalonych okoliczności, przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego ustalonego na podstawie kontroli z 23 kwietnia 2015 r., organ odwoławczy uznał za zasadne nałożenie na inwestora - w celu doprowadzenia już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego w związku z budową przedmiotowego budynku gospodarczego z odstępstwem dotyczącym zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, a także zamurowania otworu okiennego w ścianie południowej przy granicy z działką nr [..], rozebraniu części budynku gospodarczego znajdującej się na drodze gminnej (działka nr [..]) i wykonaniu nowej ściany przy granicy z ww. działką oraz wykonaniu okapu równo z dachem. Określenia zakresu rozbiórki części budynku gospodarczego znajdującej się na drodze gminnej, łącznie z obowiązkiem sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego organ dokonał na podstawie uzupełnionych na etapie postępowania odwoławczego informacji z numerycznej mapy katastralnej dotyczących odległości budynku od granic z sąsiednimi działkami. W skardze E. S. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącej postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób niewłaściwy w szczególności z tego względu, że organ pominął fakt, iż z inicjatywy właściciela sąsiedniej nieruchomości nr [..] w roku 2012 doszło do odtworzenia punktów granicznych, a wyniki tego odtworzenia nie dawały podstaw do uznania, że doszło do naruszenia jakichkolwiek granic pomiędzy działkami. Skarżąca zaznaczyła też, że podczas kontroli przeprowadzonej 22 listopada 2016 r. brak było jednego punktu granicznego, który w jej ocenie niewątpliwie był w 2012 r. Wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Gd 70/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z uwagi na naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd wyjaśnił, że z niekwestionowanych ustaleń faktycznych poczynionych w niniejszej sprawie, m.in. na podstawie kopii mapy inwentaryzacji powykonawczej załączonej do protokołu kontroli z 26 listopada 2013 r., wynika, że inwestor wybudował budynek gospodarczy wraz z wiatą o wymiarach 16,00 m x 22,70 m, a część tego budynku w postaci narożnika o wymiarach: od strony południowej 6,40 m, a od strony zachodniej 1,14 m, usytuowana została na terenie działki nr [..] (droga). W tych okolicznościach organy prawidłowo uznały, że realizując roboty budowlane inwestor naruszył warunki zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, a zatem trafnie zakwalifikowały zaistniałe naruszenia jako istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Następnie sąd wskazał, że tryb postępowania dotyczący prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), w pierwszej kolejności wymaga od organu nadzoru budowlanego dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych, mających na celu wykazanie, czy w konkretnym przypadku doszło do wykonania robót budowlanych w opisany sposób. Z kolei z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że przed wydaniem decyzji na podstawie tego przepisu organ musi szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił. Następnie musi ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, oraz ustalić, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej, istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych. W ocenie sądu, dokonana w niniejszym postępowaniu konfrontacja zatwierdzonego projektu budowlanego z faktycznie wykonanymi robotami budowlanymi doprowadziła organy do prawidłowej konkluzji, że inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wobec tego, po ustaleniu, jakie odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę miały miejsce w toku prowadzonych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego winien - w decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożyć na inwestora obowiązek zarówno przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, jak również - w razie konieczności - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przy tym sąd wyjaśnił, że istotne odstąpienia od pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji, oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane ze względu na nieusuwalną sprzeczność z planem. Tym samym, zobowiązując inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ obowiązany jest więc stwierdzić, iż doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe. Zatem, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd przypomniał, że wydanie decyzji o rozbiórce na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego jest możliwe nie tylko w przypadku niewykonania nałożonego obowiązku, ale również w przypadku braku możliwości zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, z powodu stwierdzenia nieprawidłowości projektu budowanego i braku możliwości ich usunięcia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a tym samym braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Co więcej, w toku postępowania naprawczego organ nadzoru powinien ustalić, czy wzniesiony obiekt narusza aktualnie obowiązujące przepisy, czy też nie. Tylko w tym drugim przypadku, gdy stwierdzi, że wykonane roboty, chociaż w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, ale jednak nie naruszają aktualnie obowiązującego prawa, może ograniczyć się tylko do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. W innym wypadku, gdy organ stwierdzi, że wykonane prace z uwagi na aktualnie obowiązujące przepisy nie mogą zostać zalegalizowane, nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem. Przy czym za stan zgodny z prawem należy uznać taką sytuację, w której uwzględnione są interesy osób trzecich. Postępowanie naprawcze bowiem zmierza do przywrócenia porządku prawnego i winno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa, w tym także w zakresie ładu przestrzennego na przepisach aktów prawa miejscowego takich jak miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Jak zauważył sąd, z treści decyzji PINB, w zakresie odnoszącym się do projektu budowlanego zamiennego, którą utrzymano w tej części w mocy wynika, że określenie sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, w tym z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ pozostawił projektantom. Tymczasem to organy, a nie projektant, winny były określić, czy stwierdzone istotne odstępstwa nie naruszają prawa, czy też naruszają obiektywnie istniejący stan prawny i w jakim zakresie należy nałożyć na inwestora obowiązek doprowadzenia budynku (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem. To bowiem zadaniem organów jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a co za tym idzie ustalenie, czy możliwa jest legalizacja wykonanych robót. To znaczy, czy - mimo wykonania robót budowlanych niezgodnie z projektem - są one zgodne z prawem, a jeżeli nie - czy można je do takiego stanu doprowadzić, nakazując wykonanie określonych robót budowlanych. Analizując treść podjętych w sprawie rozstrzygnięć oraz zgromadzony materiał dowodowy sąd doszedł do przekonania, że organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie po prawidłowym ustaleniu charakteru odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuścił się inwestor jedynie częściowo wywiązały się ze swojego obowiązku ustalenia czy, a jeśli tak, to jakie roboty budowlane należy wykonać, żeby doprowadzić wykonany obiekt do stanu zgodnego z prawem. W ocenie sądu, organy nakazując rozbiórkę części obiektu gospodarczego znajdującego się na drodze gminnej (działka nr [..]), wykonanie nowej ściany przy granicy z działką nr [..] oraz wykonanie okapu równo z dachem zmierzały do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z pierwotnym projektem budowlanym, który przewidywał usytuowanie budynku na granicy z działką nr [..]. Tymczasem celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie zakończonej inwestycji do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie podejmowania rozstrzygnięć naprawczych. Zatwierdzeniu w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego podlega bowiem projekt budowlany zamienny, a nie projekt budowlany pierwotny wraz z dokumentacją projektową dotyczącą zmian stanowiących istotne odstąpienie od pierwotnego projektu budowlanego. Zmiany te winny być oczywiście uwzględnione w opracowaniu, lecz nie mogą stanowić wyłącznego jego przedmiotu. Zdaniem sądu, organy nadzoru budowlanego w toku oceny konieczności doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem całkowicie pominęły przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż za jego uwzględnienie nie można było uznać fragmentu decyzji organu pierwszej instancji stanowiącego, że "projekt zmiany (...) winien być zgodny z przepisami, w tym o planowaniu przestrzennym". Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania pozyskano pismo Wójta Gminy z 30 września 2015 r., w którym wyjaśniono, że działki nr [..]-[..] objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obrębu C., przyjętego uchwałą nr XXXIV/285/06 z dnia 25 maja 2006 r. (Dz. Urz. Woj. z 2006 r., nr 90, poz. 1870). W piśmie tym wskazano, że działki inwestora o nr [..] i [..] położone są w jednostce planistycznej nr 140 MN. Z ustaleń części opisowej wskazanego planu właściwych dla jednostki 140 MN wynika, że określono dla niej nieprzekraczalną linię zabudowy – uwidaczniając jej przebieg na rysunku planu. Ze wskazanego pisma organu wynika, że linia zabudowy znajduje się w odległości 5 m od granicy z działką nr [..], co stwierdzono na podstawie załącznika graficznego. Oznacza to, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zakończonej inwestycji polegać powinno nie tylko na rozbiórce części obiektu znajdującego się na działce nr [..], doprowadzając w gruncie rzeczy do usytuowania jego w granicy z tą działką, ale na rozbiórce takiej części budynku, która spowodowałaby jego odsunięcie w głąb działki nr [..] i [..] na odległość 5 m od granicy z działką nr [..]. Organy poza zakresem swoich rozważań, a w konsekwencji i rozstrzygnięcia, pozostawiły kwestie zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującym w dacie prowadzenia procedury naprawczej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zatem organy sformułowały obowiązki naprawcze z pominięciem wymogów planistycznych wynikających z obowiązujących przepisów planu miejscowego, a tym samym nieprawidłowo rozstrzygnęły o zakresie obowiązków doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, które podlegają ujęciu w projekcie budowlanym zamiennym. W tej sytuacji przedwczesne było nałożenie w zaskarżonej decyzji obowiązku doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodności z przepisami technicznym, w tym poprzez zamurowanie otworu okiennego w ścianie południowej przy granicy z działką nr [..]. Ustalenie bowiem zgodności z przepisami technicznymi może nastąpić dopiero po określeniu, jaki kształt zrealizowanej inwestycji dopuszcza obowiązujący plan miejscowy. Z przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy na granicy działek nr [..] i nr [..] oznaczonej na rysunku planu wynika, że linia ta jest odsunięta w głąb działki nr [..] i nr [..]. Może to oznaczać, że usytuowanie budynku przy granicy z działką nr [..], choćby ścianą bez otworów okiennych, przynajmniej na części długości tej granicy, nie jest możliwe. Biorąc bowiem pod uwagę powołane wyżej regulacje planu miejscowego, niewystarczające dla doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem może się okazać samo zamurowanie otworów okiennych w ścianie południowej przy granicy z działką nr [..]. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku WINB zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji winien w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wskazać czynności, które strona winna wykonać w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem zawsze, gdy wykonane już prace są niezgodne z obowiązującymi przepisami, 2) art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zamienny projekt budowlany przedkładany przez inwestora w wykonaniu zobowiązania wynikającego z decyzji organu nadzoru budowlanego może jedynie zatwierdzać wykonane już prace, ale nie może zawierać rozwiązania mającego na celu ingerencję w już dokonane roboty budowlane celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku E. S. zaskarżyła wyrok w zakresie poczynionych przez sąd w uzasadnieniu wyroku ustaleń w zakresie wskazania, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zakończonej inwestycji powinno polegać także na rozbiórce takiej części budynku, która spowodowałaby jego odsunięcie w głąb działki nr [..] i [..] na odległość 5 m od granicy z działką nr [..]. Ponadto, skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącej. Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych wyrokiem z 20 maja 2021 r., sygn. II OSK 2404/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. W pierwszej kolejności sąd II instancji wskazał, że w jego ocenie nie jest dopuszczalne zaskarżenie samego uzasadnienia wyroku sądu i instancji. Powołując się na art. 184 p.p.s.a. NSA wyjaśnił, że możliwe jest jednak zaskarżenie wyroku sądu I instancji ze względu na jego uzasadnienie z oczekiwaniem przez skarżącą kasacyjnie, że NSA nie kwestionując sentencji orzeczenia skoryguje stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji. Następnie, NSA stwierdził, że trafnie zarzucono wyrokowi sądu I instancji naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. polegające na wydaniu rozstrzygnięcia nie niekorzyść skarżącej. Przypomniano, że naruszenie określonego w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazu orzekania sądu na niekorzyść skarżącego, z samej istoty postępowania sądowoadministracyjnego, może nastąpić w stosunkowo niewielkiej ilości przypadków, np. w sytuacji, gdy wyrażona przez sąd ocena prawna lub wskazania będą implikować wydanie przez organ rozstrzygnięcia w sposób oczywisty niekorzystnego dla strony, która wniosła skargę. Orzeczeniem takim będzie zatem orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku zaskarżonego aktu bądź dokonania czynności. NSA przypomniał, że uwzględniając skargę sąd I instancji zakwestionował wskazany w decyzji sposób doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem uznając, że organy nadzoru budowlanego stwierdzając, że ustalenie zgodności z przepisami technicznymi może nastąpić dopiero po określeniu, jaki kształt zrealizowanej inwestycji dopuszcza obowiązujący plan miejscowy. W konsekwencji, będąc związanym oceną dokonaną przez sąd I instancji, organy byłyby zobowiązane do orzeczenia rozbiórki w większym zakresie niż miało to miejsce przed wniesieniem skargi. Jednocześnie sąd I instancji nie wykazał, aby stwierdzone w wyroku naruszenie prawa skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji. Mimo że skarżąca kasacyjnie kwestionowała wyłącznie stanowisko sądu i instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to w ocenie NSA konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku z uwagi na argumentację skargi kasacyjnej WINB, która okazała się zasadna. Wydając bowiem decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowanego zobowiązany jest ustalić, czy doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją, a jeśli tak, to zobowiązać do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem projektanta jest uwzględnienie w projekcie zmian wynikających z wykonanych robót budowlanych, a także obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Projekt budowlany zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji, ale ma na celu ingerencję w już wykonane roboty budowlane celem ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzja o zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego powinna więc zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zastępuje ona bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego. W opinii NSA, w przypadku istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ określa jedynie kierunek działań inwestora, pozostawiając mu swobodę sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego z treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a zwłaszcza w zakresie zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Jeżeli bowiem inwestor sporządzi i przedstawi zamienny projekt budowlany, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom, wówczas orzeczony zostanie nakaz rozbiórki. Jednocześnie NSA wskazał, że przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego organ nie ma możliwości przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. W konsekwencji, trafny jest zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem NSA, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie uznano, że w stanie faktycznym sprawy organ już na tym etapie postępowania powinien wprost wskazać konkretne czynności, jakie powinien wykonać inwestor w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zasadnie bowiem przyjął WINB, że zamienny projekt budowlany przedkładany przez inwestora w wykonaniu zobowiązania wynikającego z decyzji może zawierać rozwiązania mające na celu ingerencję w już wykonane roboty budowlane celem ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Jak zauważył WINB, zobowiązując inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego organ wskazał, które nieprawidłowości muszą zostać wyeliminowane w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem przy jednoznacznym pozostawieniu inwestorowi prawa do przedstawienia w projekcie zamiennym koncepcji uzyskania pożądanego efektu. Rolą autora projektu budowlanego zamiennego będzie natomiast wskazanie takich rozwiązań technicznych, aby obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie naruszał przepisów planu miejscowego oraz przepisów techniczno-budowlanych. Zatem ponownie rozpoznając sprawę sąd I instancji powinien mieć na uwadze, ze nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi nie może on wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącej. Dokonując kontroli decyzji WINB sąd powinien dostrzec, że postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane przez skarżącą a organ odwoławczy działał w granicach art. 139 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Sądowej kontroli w niniejszej sprawie poddano decyzję WINB z 29 listopada 2017 r., którą uchylono pkt 1 decyzji PINB z 29 lipca 2016 r. i w tym zakresie nałożono na H. S. obowiązek wykonania we wskazanym terminie robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworu okiennego w ścianie południowej (otwór przy granicy z działką nr [..]), rozebraniu części budynku gospodarczego znajdującej się na drodze gminnej (działka nr [..]) na szerokości 1,37 m od południowo-zachodniego narożnika budynku i na szerokości 0,24 m do granicy z działkami nr [..] i [..], na odcinku 6,40 m wzdłuż granicy, wykonaniu nowej ściany przy granicy z działkami nr [..] i [..], wykonaniu okapu równo z dachem; w pkt 2 uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego budynku gospodarczego z wiatą i w tym zakresie ustalił termin do dnia 31 maja 2018 r.; w pkt 3 utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałym zakresie. Postępowanie to dotyczyło robót budowlanych wykonanych przez H. S., który był inwestorem, a zarazem podmiotem, w stosunku do którego skierowano określone w ww. decyzji obowiązki związane z doprowadzeniem budynku do zgodności z przepisami prawa. Na wstępie rozważań wskazać należy, że rozpoznając skargę Sąd działał w warunkach wynikającego z art. 190 p.p.s.a. związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2404/18. Wyrokiem tym NSA uchylił wyrok tut. Sądu z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 70/18, którym uchylono kontrolowane decyzje organów nadzoru budowlanego ze względu na konieczność dokonania przez organy oceny wykonanych robót także w kontekście postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą organy całkowicie pominęły w postępowaniu naprawczym i rozważenia, czy istnieje możliwość odprowadzenia dotychczas przeprowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, nie tylko zaś z pierwotnym projektem budowlanym, a jeśli tak, to jaki zakres robót jest niezbędny do przywrócenia tej zgodności. Zdaniem NSA, skutkiem wyroku Sądu I instancji byłoby zobowiązanie organów nadzoru do orzeczenia nakazu rozbiórki w większym zakresie, niż miało to miejsce przed wniesieniem skargi, a jednocześnie Sąd ten nie wykazał, że stwierdzone naruszenia prawa skutkowało nieważnością decyzji. W konsekwencji, doszło do naruszenia przez Sąd I instancji zakazu orzekania na niekorzyść strony skarżącej. Ponadto, zdaniem NSA, Sąd błędnie uznał, iż organ na obecnym etapie sprawy powinien wprost wskazać konkretne czynności, jakie powinien wykonać inwestor w celu doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem, projekt zamienny, do którego przedłożenia WINB zobowiązał inwestora, może zawierać rozwiązania mające na celu ingerencję w już wykonane roboty budowlane. Organ bowiem wskazuje, które nieprawidłowości muszą zostać wyeliminowanie, lecz jednocześnie pozostawia inwestorowi prawo do przedstawienia w projekcie zamiennym koncepcji uzyskania pożądanego efektu. W związku z tym, jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA, ponownie orzekając WSA powinien mieć na uwadze, że nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, nie może on wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącej. Jednocześnie dokonując ponownej kontroli decyzji WINB, Sąd I instancji powinien dostrzec, że postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane przez skarżącą, a organ odwoławczy działał w granicach art. 139 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę ze skargi E. S., będąc związanym wyrokiem NSA z 20 maja 2021 r., Sąd uznał, że skarga ta zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotowe postępowanie prowadzone było w trybie nadzoru budowlanego, a podstawą prawną wydanych decyzji był przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, regulujący procedurę naprawczą dotyczącą przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 50 ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Stosownie do art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z kolei w myśl art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Z analizy ww. przepisów wynika, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, tj. tzw. postępowania naprawczego, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu, jakie należy podjąć działania, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który - na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, który polega na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Z taką sytuacją – co nie budzi wątpliwości - mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co uzasadniało wdrożenie procedury naprawczej. W jej toku PINB, po raz kolejny stosując art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych, polegających na zamurowaniu otworu okiennego w ścianie południowej (otwór przy granicy z działką nr [..]), rozebraniu części budynku gospodarczego znajdującej się na drodze gminnej (działka nr [..]) na szerokości 1,14 m i długości 6,40 m, wykonaniu nowej ściany przy granicy z działką nr [..], wykonaniu okapu równo z dachem, w terminie do 31 grudnia 2016 r., a także nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego przedmiotowego budynku gospodarczego z wiatą, uwzględniającego stan po wykonaniu robót budowlanych określonych w pkt 1 oraz w sposób zgodny z przepisami, w tym o planowaniu przestrzennym, w terminie do dnia 31 stycznia 2017 r. Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uchylił orzeczone nakazy ze względu na konieczność doprecyzowania zakresu rozbiórki części budynku gospodarczego znajdującego się przy drodze gminnej oraz konieczność określenia nowych terminów realizacji tych obowiązków. Jak ustalił bowiem WINB na podstawie informacji z numerycznej mapy katastralnej, przedmiotowy budynek przekracza granicę z działką nr [..] (droga gminna) na odcinku 6,40 m przy czym odległość południowego narożnika budynku od tej granicy wynosi 1,37 m, natomiast odległość ściany budynku od granicy z działką nr [..] (w punkcie znajdującym się już poza granica z działką nr [..]) wynosi 0,24 m. Skarżąca zarzuca natomiast pominięcie, iż w 2012 r. doszło do odtworzenia gruntów granicznych z działką nr [..], a jego ustalenia nie dawały podstaw do uznania, że doszło do naruszenia granic między działkami. Z powyższego wynika, że wskazując roboty, jakie należy wykonać, aby sporny obiekt (jego części) wykonany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego doprowadzić do zgodności z prawem, w zakresie części budynku gospodarczego przekraczającej granicę z działką nr [..] i w odległości 0,24 od granicy z działką nr [..] (w punkcie znajdującym się już poza granica z działką nr [..]), organ zmierzał wyłącznie do osiągnięcia stanu zgodności tego budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz prawami i interesami osób trzecich, tj. ustalonymi przez niego na podstawie posiadanych dowodów granicami ww. działek. Zgodność z prawem w tym zakresie obejmuje więc aspekt cywilistyczny, ale abstrahuje od wytycznej, wynikającej z art. 51 ust. 1pkt 3 Prawa budowlanego. Tymczasem, z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że ma on na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności z obecnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym – niewątpliwie – prawa miejscowego. Zarazem podkreślić należy, że NSA nie zakwestionował prawnej podstawy prowadzonego postępowania naprawczego, tj. oparcia go o art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a także ustaleń faktycznych, dających podstawę do zastosowania ww. normy prawnej. Tym samym uznać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją wykonania przez H. S. robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), w taki sposób, że część tego obiektu usytuowana została na terenie gminnej działki drogowej nr [..], a także usytuowaniu ściany z otworem okiennym tego budynku na granicy z działką nr [..] w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej powoływane jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Jednocześnie, przedmiotem analizy organów na żadnym etapie postępowania nie była ocena zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami kreującymi porządek planistyczny. Z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że przed wydaniem decyzji na podstawie tego przepisu organ musi szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił. Następnie organ ten musi ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, oraz ustalić, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej, istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych. Czynności te wymagają na każdym etapie odniesienia zaprojektowanej inwestycji, tj. w kształcie wynikającym z zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę do inwestycji ostatecznie zrealizowanej, przy czym perspektywą oceny możliwości legalizacji robót są przepisy prawa obowiązujące w dacie orzekania, mające zastosowanie w procesie inwestycyjno – budowlanym, a więc nie tylko Prawo budowlane i rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, ale także przepisy kształtujące ład przestrzenny. Natomiast po ustaleniu, jakie odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę miały miejsce w toku prowadzonych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego winien - w decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożyć na inwestora obowiązek zarówno przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, jak również - w razie konieczności – wskazać zakres określonych czynności lub robót budowlanych niezbędnych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazał NSA, a stanowisko to wiąże sąd orzekający w niniejszym składzie, orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zobowiązując inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego organ winien wskazać, które nieprawidłowości muszą zostać wyeliminowane w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem przy jednoczesnym pozostawieniu inwestorowi prawa do przedstawienia w projekcie zamiennym koncepcji uzyskania pożądanego efektu. Rolą autora projektu budowlanego zamiennego będzie natomiast wskazanie takich rozwiązań technicznych, aby obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania nie naruszał przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów techniczno- budowlanych. Zamienny projekt budowlany przedkładany przez inwestora w wykonaniu zobowiązania wynikającego z decyzji organu nadzoru budowlanego może zawierać rozwiązania mające na celu ingerencję w już wykonane roboty budowlane celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast, formułując zobowiązanie w powyższym zakresie, co nie ulega wątpliwości sądu orzekającego w niniejszym składzie, organy nadzoru budowlanego nie mogą abstrahować od przepisów kształtujących ład przestrzenny, co także zaakceptował NSA w wyroku z 20 maja 2021 r., bowiem element tej analizy w sposób oczywisty wpisuje się w przedmiot oceny realizowanej w ramach dyspozycji art. 51 ust. pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis ten bowiem jednoznacznie stanowi o "wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem", a nie jak przyjęły to orzekające w sprawie organy – wykonaniu czynności i robót mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do zgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę i towarzyszącym mu projektem budowlanym. Taki sposób procedowania przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, tym bardziej, że trwa to od 2013 r., rażąco narusza nie tylko powołany wyżej przepis prawa materialnego, a także inne przepisy prawa materialnego, o których mowa będzie niżej, a zarazem stanowi o rażącym naruszeniu przepisów postępowania. Podkreślić w tym miejscu należy, że w ramach analizy możliwości doprowadzenia robót budowlanych do zgodności z prawem obowiązkiem organu jest rozważenie ich z perspektywy zgodności z porządkiem planistycznym. Z akt sprawy wynika (por. pismo Wójta Gminy z 30 września 2015 r.), że działki nr [..]-[..] objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obrębu C., przyjętego uchwałą nr XXXIV/285/06 z dnia 25 maja 2006 r. (Dz. Urz. Woj. z 2006 r., nr 90, poz. 1870). Działki inwestora o nr [..] i [..] położone są w jednostce planistycznej nr 140 MN. Z ustaleń części opisowej wskazanego planu właściwych dla jednostki 140 MN wynika, że określono dla niej nieprzekraczalną linię zabudowy – uwidaczniając jej przebieg na rysunku planu. Rzeczona linia zabudowy znajduje się w odległości 5 m od granicy z działką nr [..], co stwierdzono na podstawie załącznika graficznego. Zdaniem Sądu więc, wskazując roboty mające doprowadzić zabudowę do stanu zgodnego z prawem, organy winny mieć na uwadze także postanowienia ww. planu i objąć zakresem analizy roboty, które do tej zgodności doprowadzą. Nie ulega zaś wątpliwości, że organy poza zakresem swoich rozważań, a w konsekwencji i rozstrzygnięcia, pozostawiły kwestie zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującym w dacie prowadzenia procedury naprawczej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pomijając przepisy planu organy rażąco nieprawidłowo rozstrzygnęły o zakresie obowiązków niezbędnych do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, które podlegają ujęciu w projekcie budowlanym zamiennym. Nie ulega więc wątpliwości, że to przepisy prawa miejscowego powinny podlegać badaniu przez organ nadzoru w pierwszej kolejności i do zgodności przede wszystkim z nimi winien zmierzać organ, nakładając obowiązki, zaś dopiero w dalszej kolejności rozważaniom winny podlegać inne przepisy, w szczególności rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak i przepisów prawa budowlanego oraz prawa cywilnego dotyczących poszanowania prawa osób trzecich przy projektowaniu i budowaniu obiektów budowlanych. W rozważanym wypadku organy procedurę tą odwróciły, nakładając obowiązek dokonania rozbiórki części budynku wykonanej z przekroczeniem granic działek pomijając, że takie usytuowanie obiektu być może narusza nieprzekraczalną linię zabudowy ustaloną w planie miejscowym. Nieprawidłowo więc organ w pierwszej kolejności dążył do zapewnienia zgodności inwestycji z prawami inwestora, wynikającymi z zatwierdzonego projektu budowlanego, z pominięciem interesów osób trzecich – właścicieli działek sąsiednich – Gminy, będącej właścicielem działki drogowej oraz uczestniczki postępowania – E. W., będącej właścicielką działki nr [..], a to w szczególności pomijając treść obowiązujących przepisów prawa miejscowego. Jednocześnie, Sąd będąc zobowiązanym do uwzględnienia oceny prawem wyrażonej przez NSA w wyroku z 20 maja 2021 r., ocenie poddał kwestię, czy konieczność zbadania zgodności zabudowy z planem miejscowym i odpowiedniego określenia obowiązków w zakresie robót doprowadzających obiekt do zgodności z przepisami miejscowymi, nie będzie stanowiła naruszenia zakazu orzekania przez sąd na niekorzyść strony skarżącej. Istotnie bowiem zastosowanie się do dokonanej przez tut. Sąd oceny może doprowadzić organy nadzoru do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązki w większym zakresie, niż uczyniono to w zaskarżonej decyzji. Rozważając tę kwestię Sąd doszedł do przekonania, że ewentualna zmiana zakresu obowiązków rozbiórkowych w konsekwencji rozpatrzenia ponownie sprawy z uwzględnieniem konieczności doprowadzenia zgodności inwestycji również z prawem miejscowym, choć może stanowić o naruszeniu art. 134 § 2 p.p.s.a., tj. może potencjalnie doprowadzić do pogorszenia sytuacji skarżącej, jak to przesądził NSA w wyroku z 20 maja 2021 r., jednocześnie wpisuje się w zakres wyjątku, który uzasadnia odstąpienie od zasady reformationis in peius ze względu na stwierdzenie naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności wydanych aktów. W omawianym przypadku w grę wchodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy warunki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tylko takie, które ma charakter ewidentny i które skutki są nie do zaakceptowania z perspektywy praworządnego państwa. W ocenie sądu orzekającego w niniejszym składzie, o czym już częściowo mowa była powyżej, treść normy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w kontekście nakreślenia perspektywy oceny przez organy nadzoru wykonanych robót budowlanych jest jasna i oczywista. Taką perspektywą są bowiem przepisy prawa, a więc ich całokształt, który tworzy sytuację prawidłowości procesu inwestycyjno – budowlanego w dacie orzekania przez organy. Oczywistym elementem tego porządku jest ład przestrzenny. Mając w aktach administracyjnych informację na temat treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy nadzoru w sposób niezrozumiały pominęły jego treść, tym samym pozostawiając poza ramami jeden z najistotniejszych elementów postępowania naprawczego, a mianowicie analizę zgodności wykonanych robót z przepisami prawa planowania przestrzennego. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Wydane w sprawie decyzje, w sposób oczywisty zatem naruszają nie tylko powołany wyżej przepis ustawowy, będący źródłem obowiązków organów w ramach prowadzenia postępowania naprawczego, ale także powołaną normę konstytucyjną, którą winny były zastosować zgodnie z wyrażona w art. 7 Konstytucji zasadą praworządności. W konsekwencji nie budzi wątpliwości sądu oczywistość naruszenia prawa, a także waga i charakter przepisów, które zostały naruszone. Wreszcie też skutki tego naruszenia nie mogą zostać zaakceptowane w państwie praworządnym, bowiem w istocie prowadzą do nierównego traktowania poszczególnych uczestników prowadzonego postępowania naprawczego, których interesy nie są zbieżne. Chodzi tu bowiem o właścicieli nieruchomości sąsiednich, których interesy są jednakowo istotne jak interes inwestora. Przy czym brak jest podstaw, by w oparciu o wskazane wyżej przepisy prawa traktować w sposób oczywiście uprzywilejowany tego ostatniego. To wszystko, zdaniem sądu, prowadzi do wniosku, że spełniona jest przesłanka uzasadniająca odstąpienia od wyrażonego w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony skarżącej, co też uzasadnia wydane w sprawie orzeczenie. Niezależnie od powyższego, jedynie na marginesie, bo nie ma to znaczenia dla przyjętej przez sąd powyżej przytoczonej oceny, wskazać należy, że odwołanie w niniejszej sprawie, inaczej niż wynika to z uzasadnienia wyroku NSA, złożone zostało nie przez skarżącą, lecz inwestora. Ponadto, art. 134 § 2 p.p.s.a. ustanawiający zakaz orzekania przez sąd administracyjny na niekorzyść strony, jednoznacznie ogranicza ten zakaz do strony skarżącej, a nie każdej strony uczestniczącej w postępowaniu. U podstaw tego zakazu leży założenie, że sytuacja skarżącego nie może ulec pogorszeniu na skutek wniesienia przez niego środka odwoławczego. Jego celem jest więc zapobieganie sytuacjom, w których strona, niezadowolona z orzeczenia, jej zdaniem, nieprawidłowego lub niesłusznego, rezygnowałaby z jego zaskarżenia w obawie, że w razie nieuwzględnienia jej wniosków sytuacja jej ulegnie jeszcze dalszemu pogorszeniu. W istocie zatem dla sądu odwoławczego zakaz ten oznacza ograniczenie uprawnień do orzekania, ich zawężenie. Wprowadza on granicę orzekania, poza którą nie wolno sądowi odwoławczemu wyjść; najgorszym bowiem wynikiem zaskarżenia może być dla skarżącego jedynie oddalenie jego skargi odwoławczej, tzn. pozostawienie w mocy zaskarżonego orzeczenia (na ten aspekt skutków zakazu reformationis in peius zwracają uwagę S. Hanausek, Orzeczenie..., s. 137, i J. Zimmermann, Administracyjny tok..., s. 69). Zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym pozostaje więc w kolizji z podstawowymi założeniami strukturalnymi i funkcją tego postępowania oraz mechanizmem orzekania przez sąd administracyjny. Przede wszystkim – w zakresie, w jakim zostaje wprowadzony – wyłącza zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi. Ponadto ogranicza podstawową funkcję tego postępowania, jaką jest kontrola przez niezawisły sąd zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Funkcja ta polega na eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności tych organów. Przyjęcie więc powyższego zakazu oznacza, że w zakresie jego obowiązywania sąd administracyjny nie może tej funkcji wypełnić (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 134). Rozważając zaś czym jest owa "niekorzyść", można zauważyć, że chodzi o takie sformułowanie przez sąd oceny prawnej w wyroku uwzględniającym skargę, która zdeterminowałaby wydanie w przyszłości aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją wynikającą z zaskarżonego aktu (J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym [w:] Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 366). Mając to na uwadze należy wskazać, że w niniejszej sprawie skarga została złożona przez E. S., współwłaścicielkę działek nr [..] i [..], na których znajduje się sporny budynek. Natomiast już przy pierwszych czynnościach organu w sprawie, tj. podczas oględzin z 23 października 2012 r. ustalono, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany wiaty i budynku gospodarczego została wydana dla H. S. i on też był inwestorem robót wykonanych z istotnymi odstępstwami od tego pozwolenia. Okoliczności te nigdy w toku całego, wieloletniego postępowania nie były kwestionowane. W konsekwencji, obowiązki w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zostały skierowane do inwestora – H. S., a nie E. S. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach organu nadzoru budowlanego nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W doktrynie wskazuje się przy tym, że decyzje, o których mowa w art. 52, dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, dlatego adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tych wykroczeń (art. 90). Inwestor bowiem jako jeden z uczestników procesu budowlanego (art. 17) jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy (art. 18), on też jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia. Najczęściej też inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na terenie której został usytuowany sporny obiekt budowlany. Nie zawsze jednak tak musi być, gdyż prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innego tytułu prawnego niż prawo własności (art. 3 pkt 11). Inwestor może w ogóle nie posiadać takiego prawa, kiedy buduje obiekt na terenie, do którego nie ma żadnych praw, bez zgody właściciela nieruchomości gruntowej. W takiej sytuacji decyzje wydawane na podstawie wymienionych przepisów powinny być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych (zob. A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 52). W związku z tym należy uznać, że ustawodawca nie wprowadza w przepisie art. 52 Prawa budowlanego sztywnej hierarchii adresatów decyzji organów nadzoru budowlanego. Jednocześnie nie można też uznać, że kolejność wyliczenia podmiotów w tym przepisie ma charakter całkowicie przypadkowy, niezamierzony. Należy zatem przyjąć co do zasady, że adresatem obowiązku wynikającego także z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy powinien być inwestor, w dalszej kolejności właściciel nieruchomości, a dopiero na końcu jej zarządca (por. m.in. wyroki NSA z 12 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1223/11; z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 300/13; z 21 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 742/16; z 18 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2623/16, dostępne w CBOSA). Także w przypadku współwłasności obiektu, gdy inwestorem był jeden ze współwłaścicieli, nakaz dokonania czynności powinien być w pierwszej kolejności kierowany do współwłaściciela, który był inwestorem (sprawcą), chyba że pozostali współwłaściciele sprzeciwiają się orzeczeniu nakazu tylko w stosunku do współwłaściciela. Natomiast organ będzie zobowiązany do nałożenia nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości, choćby ten nie był inwestorem, jeżeli pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego nie uda się ustalić podmiotu, któremu należałoby przypisać ten status (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 489/17, dostępny jw.). Z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż organom udało się w sposób bezsporny ustalić, kto był inwestorem kwestionowanych robót, dlatego też w pierwszej kolejności to on winien być adresatem wydawanych decyzji. Ustaleń tych, jak również faktu nakładania obowiązków wyłącznie na H.S., skarżąca nigdy nie podważała. W konsekwencji, wydawane przez organy nadzoru budowlanego decyzje, choć dotyczą nieruchomości, której współwłaścicielką jest skarżąca, bezpośrednio kształtują sytuację prawną inwestora – H. S. Tylko więc on jest zobowiązanym do dokonania nakazanych robót oraz przedłożenia projektu zamiennego i od niego wyłącznie egzekwowane będzie wykonanie tych obowiązków. Fakt, że współwłaścicielka w toczącym się postępowaniu ma status strony i posiada uprawnienia procesowe m.in. do zaskarżania decyzji nie oznacza, że jej sytuacja materialnoprawna ulega zmianie na skutek orzeczeń organów nadzoru. W konsekwencji też ta sytuacja materialnoprawna nie zostanie zmieniona, pogorszona, na skutek wykonania przez organy zaleceń zawartych w wyroku i nałożenia takich obowiązków, które doprowadzą do zgodności zabudowy z planem w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy. W mniej korzystnym położeniu może wprawdzie znaleźć się H. S., który jest uczestnikiem postępowania sądowego i zobowiązanym do wykonania robót, jednakże jak wskazano, art. 134 § 2 p.p.s.a. mówi wyraźnie o sytuacji strony skarżącej, nie zaś innych stron, nawet jeżeli to ich bezpośrednio dotyczą dana decyzja i jej konsekwencje. W związku z tym, nie kwestionując w żadnej mierze wskazań wynikających z uzasadnienia wyroku NSA, co do konieczności uwzględnienia treści art. 134 § 2 p.p.s.a. w okolicznościach niniejszej sprawy, o też nastąpiło w rozważaniach powyżej, jedynie na marginesie doprecyzować należało sytuację procesową skarżącej E. S. i H. S. na tle roli ww. osób w procesie inwestycyjno – budowlanym i powiązanych z tymi rolami obowiązków w przypadku naruszenia przepisów prawa budowlanego przy realizacji inwestycji. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi w kwestii przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [..] i nr [..] Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku sygn. akt II SA/Gd 70/18 i przyjmuje je jako własne. Uznać bowiem należało, że w tym zakresie wiążące są ustalenia wynikające z dokonanego przez uprawnionego geodetę wznowienia znaków graficznych, udokumentowanego protokołem z dnia 18 stycznia 2012 r. Wznowienia tego dokonano w trybie art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), który stanowi, że przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy (art. 39 ust. 1). Spór ten podlega rozstrzygnięciu wyłącznie w trybie sądowym i wymaga skierowania przez stronę odpowiedniego powództwa do sądu powszechnego (sąd cywilny). Dopóki zatem sąd powszechny nie rozstrzygnie odmiennie o przebiegu granicy pomiędzy wskazanymi działkami, stan potwierdzony protokołem wznowienia znaków granicznych uznać należy za obowiązujący. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji jako obarczone wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności, winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Z tych też przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 134 § 2 i 135 p.p.s.a. uchylił te decyzje, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania Sądu co do dalszego postępowania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powinien przede wszystkim dokonać oceny rzeczywistego stanu robót budowlanych wykonanych przez inwestora w świetle całokształtu aktualnie obowiązujących przepisów prawa, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Prawa budowlanego oraz przepisów techniczno–budowlanych, a następnie ocenić, czy istnieje możliwość doprowadzenia dotychczas wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli organ uzna, że istnieje możliwość osiągnięcia takiej zgodności, zobowiązany będzie do określenia zakresu robót niezbędnych do tego, ażeby tą zgodność z prawem przywrócić. W pkt 2 wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015, poz. 1800), zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł oraz opłaty skargowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł.