II SA/Gd 483/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Marek Kraus Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zarządcy S.A. w restrukturyzacji na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 maja 2021 r., Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie opłaty za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza na rzecz Zarządcy S.A. w restrukturyzacji kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga A. reprezentowanej przez Zarządcę Masy Sanacyjnej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 maja 2021 r., nr [..], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z 3 grudnia 2020 r., nr [..]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 3 grudnia 2020 r. Prezydent Miasta orzekł o przeliczeniu II raty opłaty w wysokości 429.971,30 zł wynikającej z pkt 5b decyzji z 10 marca 2015 r., nr [..], naliczonej A. (dawniej B.), reprezentowanej przez Zarządcę, za usunięcie 26 sztuk drzew z działki nr [..] (aktualny nr działki [..] obręb [..]), położonej przy ul. S. w G. Naliczenia dokonano w sposób proporcjonalny do liczby drzew, które nie zachowały żywotności po upływie okresu określonego w decyzji zezwalającej na wycinkę i ustaleniu wysokości tej opłaty w kwocie 16.537,36 zł. Jednocześnie organ umorzył opłatę w wysokości 413.433,94 zł pozostałej części ww. opłaty naliczonej w pkt 4b ww. decyzji zezwalającej. Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniósł radca prawny K.K. wskazując, że działa w imieniu A., przedkładając jednocześnie pełnomocnictwo udzielone mu przez Zarządcę Masy Sanacyjnej. Zaskarżonym postanowieniem z 21 maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność powyższego odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi strona w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Dalej wskazano, iż istotną w sprawie okolicznością, jest to, że postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2018 r, sygn. akt [..], Sąd Rejonowy otworzył postępowanie sanacyjne w stosunku do dłużnika A. Postanowienie to stało się prawomocne i zostało ogłoszone w Monitorze Sądowym i Gospodarczym z 7 września 2018 r. (poz. [..]). Zgodnie zaś z art. 311 ust. 1 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne, postępowania sądowe, administracyjne, sądowoadministracyjne i przed sądami polubownymi dotyczące masy sanacyjnej mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez zarządcę albo przeciwko niemu. Postępowania te zarządca prowadzi w imieniu własnym na rzecz dłużnika. Powyższe oznacza, że stroną postępowania administracyjnego jest w takim przypadku zarządca masy sanacyjnej. Kolegium wskazało, że odwołanie zostało wniesione przez pełnomocnika A., a zatem przed podmiot, który nie miał legitymacji do udziału w postępowaniu. Skoro podmiot ten nie miał legitymacji procesowej (taką miał bowiem zarządca masy sanacyjnej), to nie mógł również skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu I instancji. W konsekwencji złożone odwołanie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a., co obliguje organ odwoławczy do stwierdzenia tej okoliczności w formie postanowienia. W skardze wniesionej na przedmiotowe postanowienie Kolegium podniesiono naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i nie umorzenie postępowania I instancji, lecz zamiast tego stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, mimo że organ I instancji decyzję w sprawie skierował do A., czyniąc tym samym tę spółkę stroną w sprawie, co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy; 2. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 311 ustawy Prawo restrukturyzacyjne oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 157 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji w całości i nieumorzenie postępowania w sprawie, mimo że organ I instancji nie zawiesił postępowania w sprawie w sytuacji gdy w stosunku do A. doszło do otwarcia postępowania sanacyjnego i prowadził je w dalszym ciągu z udziałem tej Spółki, pomimo że stroną niniejszego postępowania po otwarciu restrukturyzacji mógł być wyłącznie Zarządca Masy Sanacyjnej A., co skutkowało prowadzeniem postępowania z udziałem podmiotu, który nie posiadał legitymacji biernej do występowania w charakterze uczestnika postępowania i wydaniem przez organ I instancji decyzji w stosunku do A., a także pomimo niewszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania, pomimo potwierdzenia przez organ II instancji istnienia przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia takiej nieważności; 3. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 79 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i nieumorzenie postępowania, lecz zamiast tego stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, mimo że organ I instancji nie zawiadomił Zarządcy Masy Sanacyjnej A. o terminie oględzin i przeprowadził oględziny w obecności K. J. D., który nie był osoba uprawnioną do działania w imieniu strony postępowania, co skutkowało naruszeniem uprawnienia strony do czynnego udział w postępowaniu, a także nierozpoznaniem istoty sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji organu I instancji lub ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz decyzji organu I instancji. Skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta została skierowana do A. i niewątpliwie nakłada na tę spółkę obowiązki. To potwierdza, że organ ten uczynił spółkę stroną postępowania. Zdaniem skarżącej, niedopuszczalna jest sytuacja, w której osoba, na którą organ nałożył decyzją określone obowiązki, zostanie pozbawiona prawa do obrony przed takimi działaniami organu z tego względu, że w rzeczywistości nie powinna być ona stroną postępowania. Skoro to właśnie ów organ nakładający obowiązki wydając decyzję pomylił się i skierował ją do niewłaściwego podmiotu, to ów podmiot uczyniony na skutek takiej pomyłki stroną postępowania powinien mieć możliwość obrony, niezależnie od tego, kto w rzeczywistości powinien być stroną postępowania. W tej sytuacji Kolegium powinno uchylić wadliwą decyzję Prezydenta Miasta i umorzyć postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu podniesiono także, że organ pominął, że Prezydent Miasta swoją decyzję skierował do A. Z treści decyzji wynikało, że zarządca A. H. jedynie reprezentowała A., lecz nie występowała w przedmiotowej sprawie we własnym imieniu. Takie działanie spowodowało, że Spółka uzyskała interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji. Zdaniem skarżącej, Kolegium rażąco naruszyło przepisy prawa pozostawiając w obrocie prawnym decyzję, która była nieważna z uwagi na to, że została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, a obowiązek stwierdzenia nieważności wynika z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca wskazała także, że z treści decyzji Prezydenta wynika, że podstawą jej wydania były wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 17 lutego 2020 r. , w której uczestniczył pracownik organu przeprowadzającego kontrolę K. J. D. jako przedstawiciel A. W tego rodzaju czynnościach powinien brać udział Zarządca Masy Sanacyjnej lub osoba posiadająca pełnomocnictwo udzielone przez tego zarządcę. Zarząd spółki utracił uprawnienie do działania w jej imieniu za wyjątkiem czynności nieprzekraczających zwykłego zarządu, dlatego K. J. D. nie był uprawniony do działania w umieniu strony w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Z treści uzasadnienia decyzji nie wynika, aby osoba uczestniczącą w oględzinach legitymowała się pełnomocnictwem udzielonym przez Zarządcę Masy Sanacyjnej, a podmiot, który powinien być stroną postępowanie nie został nawet prawidłowo zawiadomiony o terminie oględzin. Powyższe w ocenie skarżącej stanowi o tym, że dowody uzyskane w toku postępowania Prezydenta nie mogły stanowić postaci wydania prawnie wiążącej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do powyższych kwestii i nie rozpoznało zarzutów ani istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie sądowa kontrola legalności działań administracji publicznej dotyczyła postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 maja 2021 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania A. od decyzji organu I instancji, w której dokonano przeliczenia opłaty za zezwolenie na usunięcie drzew. Podstawą orzeczenia organu odwoławczego było uznanie, że podmiot wnoszący środek zaskarżenia nie posiada legitymacji do udziału w postępowaniu i tym samym wniesienia odwołania. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie od decyzji administracyjnej organu I instancji przysługuje tylko stronie. Nie ulega też wątpliwości, że odwołanie, jako kwalifikowane pismo procesowe w postępowaniu administracyjnym podlega weryfikacji przez właściwy organ w celu zbadania jego dopuszczalności. Zakres tego wstępnego badania wyznacza regulacja ustanowiona w art. 134 k.p.a., która daje wyraz negatywnego aspektu zasady skargowości. Przepis ten stanowi bowiem, że organ odwoławczy jest zobowiązany stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, zaś niedopuszczalność ta wynikać może z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Z powyższego wynika, że przyczyny podmiotowe pozostają w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Organ obowiązany jest dokonać oceny, czy jednostka żądająca udzielenia jej obrony przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie ma status strony. Jedynie, gdy jednostka jest adresatem uprawnienia lub obowiązku określonego w rozstrzygnięciu, przysługuje jej legitymacja procesowa. Wymaga to ustalenia, czy jednostka wnosząca odwołanie ma status strony w sprawie zgodnie z art. 28 k.p.a. i czy ma w związku z tym legitymację do wniesienia odwołania (por. B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 601-602). W razie, gdy odwołanie wniósł podmiot, który twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że dany podmiot ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje on wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Natomiast gdy z okoliczności sprawy wynikają wprost ograniczenia podmiotowe, zasadne jest wydanie orzeczenia na podstawie art. 134 k.p.a. Dla stwierdzenia powyższego konieczne jest jednak przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Mając to na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dokonał wystarczających ustaleń w celu weryfikacji statusu podmiotu wnoszącego odwołanie jako strony postępowania, przez co wydane postanowienie jest przedwczesne. Istotne w sprawie jest to, że podmiot, który uzyskał zezwolenie na wycięcie drzew oraz wobec którego II ratę opłaty za wycięcie drzew odroczono pod warunkiem dokonania nasadzeń zastępczych, które zachowają żywotność, został objęty postępowaniem restrukturyzacyjnym. Na mocy bowiem postanowienia Sądu Rejonowego z 29 sierpnia 2018 r, sygn. akt [..], otworzył postępowanie sanacyjne w stosunku do dłużnika A. i wyznaczył zarządcę w osobie A. H. Postanowienie to stało się prawomocne i zostało ogłoszone w Monitorze Sądowym i Gospodarczym z 7 września 2018 r. (poz. [..]). Natomiast postępowanie w sprawie umorzenia II raty opłaty zostało wszczęte w dniu 24 kwietnia 2018 r. W tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 311 ust. 1 Prawa restrukturyzacyjnego, który stanowi, że postępowania sądowe, administracyjne, sądowoadministracyjne i przed sądami polubownymi dotyczące masy sanacyjnej mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez zarządcę albo przeciwko niemu. Postępowania te zarządca prowadzi w imieniu własnym na rzecz dłużnika. Jak wynika z akt sprawy, decyzja organu I instancji została wydana w stosunku do A. reprezentowaną przez Zarządcę A. H. i doręczona na dres Biura Syndyka A. H. Odwołanie natomiast wniósł radca prawny, wskazując że działa w imieniu Spółki A. i przedkładając jednocześnie pełnomocnictwo udzielone mu przez Zarządcę A. H. Na tej podstawie Kolegium uznało, że odwołanie wniosła Spółka, a jako że pozostaje ona w restrukturyzacji, nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu stwierdzenie to jest przedwczesne. Należy bowiem zauważyć, że choć faktycznie w oznaczeniu strony wnoszącej odwołanie, i w imieniu której działa pełnomocnik wskazano A., to jednak ocena organu nie powinna pomijać załączonego do odwołania pełnomocnictwa. To zaś zostało udzielone przez Zarządcę Spółki A. H. W związku z tym, ocena legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie winna obejmować nie tylko treść pisma, ale także fakt, że czynność ta została dokonana przez pełnomocnika ustanowionego przez zarządcę, a nie Spółkę, w oparciu o konkretne pełnomocnictwo. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 293 Prawa restukturyzacyjnego otwarcie postępowania sanacyjnego powoduje wygaśnięcie prokury oraz innych pełnomocnictw udzielonych przez dłużnika. Tym samym, ewentualny pełnomocnik występujący w sprawie musi legitymować się pełnomocnictwem udzielonym przez zarządcę spółki a nie samą spółkę. Takim zaś pełnomocnictwem dysponował radca prawny wnoszący odwołanie, natomiast jeżeli organ odwoławczy miał wątpliwości, kto wnosi odwołanie, powinien wezwać pełnomocnika do złożenia stosownych wyjaśnień i w ich kontekście podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Ponadto, nawet przyjęcie stanowiska organu, że odwołanie wnosi Spółka A., reprezentowana przez radcę prawnego, oznaczałoby, że odwołanie takie obarczone jest brakiem formalnym, gdyż pełnomocnik nie przedłożył umocowania udzielonego mu przez Spółkę. W związku z tym, zdaniem Sądu, brak podjęcia działań wyjaśniających w ramach badania dopuszczalności złożonego środka zaskarżenia powoduje, że organ odwoławczy nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku przeprowadzenia postępowania wstępnego w sposób wyczerpujący i nie ustalił istotnych dla tego badania okoliczności. Tym samym wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Odnosząc się natomiast do podnoszonych w skardze kwestii związanych z błędnym ustaleniem w decyzji I instancji strony postępowania, z czego miało wynikać takie właśnie oznaczenie strony wnoszącej odwołanie należy wskazać, że pozostają one poza zakresem niniejszego postępowania. Mogą natomiast mieć znaczenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ. W razie bowiem ustalenia, że odwołanie faktycznie wnosiła Spółka A. istotna może być kwestia tego, czy odwołanie nie zostało złożone przez podmiot błędnie uznany za stronę przez organ I instancji i wyciagnięcie z tej okoliczności odpowiednich procesowych konsekwencji. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że występowanie w procesie zarządcy zamiast dłużnika jest rodzajem zastępstwa procesowego pośredniego, bowiem zastępca działa na rzecz zastąpionego, ale w imieniu własnym. To, że zastępca pośredni dokonuje czynności prawnej we własnym imieniu, oznacza, że skutki tej czynności, polegające na nabyciu praw lub zaciągnięciu zobowiązań, dotykają jego sfery majątkowej. Zarządca masy sanacyjnej nie jest jednak typowym zastępcą pośrednim dłużnika, który w przeciwieństwie do typowego zastępcy pośredniego staje się zastępcą z mocy samego prawa, niezależnie od woli dłużnika, który nie ma również wpływu na zakończenie bytu prawnego zastępcy oraz podejmuje czynności, które wykraczają poza zakres kompetencji typowego zastępcy. Zastępstwo pośrednie określane jest mianem podstawienia procesowego. Podstawienie procesowe polega na tym, że w procesie zamiast podmiotu będącego stroną w znaczeniu materialnym występuje jako strona w znaczeniu formalnym inny podmiot, eliminując przy tym w sposób pierwotny albo następczy, możliwość takiego wystąpienia przez stronę w znaczeniu materialnym. W sprawach dotyczących masy sanacyjnej legitymację procesową ma tylko zarządca, który działa na rzecz dłużnika, ale w imieniu własnym. Sytuację tę należy więc zakwalifikować jako podstawienie procesowe bezwzględne. Przy podstawieniu procesowym bezwzględnym legitymację procesową ma tylko podmiot podstawiony. Zarządca jako zastępca pośredni dłużnika występuje w procesie dotyczącym masy sanacyjnej (ewentualnie masy układowej) w imieniu własnym dochodząc prawa podmiotowego dłużnika lub przeciwstawiając się żądaniom skierowanym do dłużnika. Zarządca realizuje więc w procesie prawa dłużnika (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1610/19, dostępny w CBOSA). Ponieważ zasady zastępowania dłużnika przez syndyka i zarządcę sanacyjnego w danym postępowaniu są takie same, w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że poglądy dotyczące pozycji syndyka w postępowaniu mogą być w pełni wykorzystane w wyjaśnieniu roli zarządcy w postępowaniu sanacyjnym. W związku z tym należy przyjąć, że w toczącym się postępowaniu sądowym lub administracyjnym syndyk jest stroną w znaczeniu formalnym (procesowym), który powinien być wskazywany w rubrum orzeczenia, zaś w znaczeniu materialnym, jako podmiot, od którego ma być zasądzone roszczenie, lub na rzecz którego ma być zasądzone roszczenie, stroną jest sam dłużnik, wskazywany w tenorze (por. A. Hrycaj [w:] Prawo restrukturyzacyjne. Komentarz, wyd. II, red. P. Filipiak, LEX/el. 2020, art. 311, pkt 13). Uprawnienia zarządcy nie powodują bowiem, że następuje zmiana strony w znaczeniu materialnym, gdyż pomimo otwarcia postępowania restrukturyzacyjnego dłużnik nie traci tego przymiotu. To on przecież pozostaje podmiotem stosunku prawnego, którego dotyczy spór. Dlatego też jeżeli postępowanie zostało zasadnie zainicjowane, zasądzenie świadczenia lub ustalenie obowiązku powinno nastąpić na rzecz lub od dłużnika, nie zaś od zarządcy masy sanacyjnej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 25 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1986/18, dostępny w CBOSA). Wobec tego w orzecznictwie wskazuje się, że w decyzji administracyjnej należy oznaczyć jako stronę spółkę z oznaczeniem "w restrukturyzacji" i wskazaniem, że jest ona reprezentowana przez zarządcę sanacyjnego (zob. m.in. wyroki WSA w Warszawie 22 października 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 221/20 i sygn. akt III SA/Wa 222/20; z 25 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1986/18, dostępne w CBOSA). W związku z tym dopiero na dalszym etapie, po jednoznacznym ustaleniu, jaki podmiot wnosi odwołanie, i że jest ono dopuszczalne, możliwe będzie rozważanie, czy organ I instancji prawidłowo oznaczył stronę postępowania i ewentualne stwierdzenie nieważności tej decyzji ze względu na skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Na obecnym jednak etapie Kolegium zobowiązane było do należytego ustalenia, kto wnosi odwołanie, kierując się przy tym nie tylko sformułowaniami użytymi przez pełnomocnika - który jednakże powinien dokładać należytej staranności w podejmowanych działaniach tak, aby nie budziły wątpliwości – lecz również składanymi przez niego dokumentami, w oparciu o które podejmował on czynności procesowe w sprawie. Uznając zatem, że kontrolowane postanowienie narusza art. 134 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 maja 2021 r. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i przeprowadzi postępowanie wstępne w celu ustalenia dopuszczalności odwołania, ze szczególnym uwzględnieniem legitymacji strony składającej środek zaskarżenia w kontekście załączonego pełnomocnictwa. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego uprawniał przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stanowiący, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.