VIII SA/Wa 810/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Ł. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego Ł. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lipca 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, SKO, organ odwoławczy, organ II Instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania Ł. W. (dalej: skarżący, strona), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. (dalej: Wójt, organ I instancji) z [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działek o nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.), stanowiące podstawę prawną do orzekania w przedmiotowej sprawie. Wskazało, że zgodnie z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w skład projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wejdą: wieża kratowa do wysokości 61,95 m, urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze. Na wieży na wysokości 59 m umieszczone zostanie 9 anten sektorowych i 2 anteny radiolinii (na wysokości 56,30 m). Anteny sektorowe skierowane zostaną na 3 azymuty: 110 st., 230 st. i 350 st. Na każdy z azymutów skierowane zostanie po trzy anteny. Równoważna moc promieniowania na izotropowo ERIP anten wyniesie po 363,55 W, 454,46 W i 1012,98 W dla poszczególnych zestawów anten na każdym z azymutów. Identyczne parametry anten wystąpią zatem w każdym z trzech sektorów. Wynika z tego, że równoważna moc promieniowania dla anten skierowanych na każdy z trzech sektorów wyniesie mniej niż 2000 W (nawet przy założeniu zsumowania mocy poszczególnych anten: 363,55 W + 454,46 W + 1012,98 W = 1830,99 W). W tej sytuacji organ odwoławczy ocenił, że kwalifikację przedsięwzięcia prowadzić należy w odniesieniu do § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, dalej: rozporządzenie z 2019 r.). Oznacza to, że miejsca dostępne dla ludności, na które oddziałuje inwestycja, znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Analizując zebrany materiał dokumentacyjny stwierdzono, że w odległości 70 m od anten zawieszonych na wieży nie występują miejsca dostępne dla ludności. Najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ponad 70 m od planowanego usytuowania wieży (stacji bazowej) w kierunkach odpowiadających azymutom: 110 st., 230 st. i 350 st. W kierunku wschodnim, w odległości około 75 m od wieży, znajduje się budynek mieszkalny, ale oś głównej wiązki promieniowania na azymucie 110 st. i tak oddalona jest od niego o około 15 m. Bezpośrednio pod tą osią głównej wiązki promieniowania znajduje się natomiast szklarnia o wysokości około 4 m, ale w tym miejscu oś przebiega na wysokości ponad 45 metrów nad poziomem terenu. Z uwagi na fakt, że anteny zawieszone zostaną na wysokości 59 m, przy założeniu nawet maksymalnego tiltu (pochylenia anteny) wynoszącego 10 st. oś główna promieniowania znajdować się będzie w odległości 70 m od środka elektrycznego anteny na wysokości ponad 40 m n.p.t., a w przypadku azymutu 350 st. na wysokości ponad 15 m n.p.t. Skoro zaś przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego (art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2002 r. Prawo ochrony środowiska, Dz.U. z 2020 r. poz. 1219, dalej: p.o.ś.), to przyjąć należy, że w obszarze niezabudowanym miejsca te występują na wysokości do 2 m n.p.t. W takiej zaś sytuacji nie budzi wątpliwości, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia radiokomunikacyjnego, emitującego pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 1000 W (i nie osiągającej 2000 W), nie powoduje, aby miejsca dostępne dla ludności znajdowały się w odległości nie mniejszej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. W konsekwencji przedsięwzięcie nie może zostać zakwalifikowane jako mogące znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko, dla którego wymagane byłoby uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium wskazało również, że planowane przedsięwzięcie będzie jedynie źródłem emisji pola elektromagnetycznego, które będzie występować w wolnej przestrzeni i w miejscach niedostępnych dla ludzi. W oparciu o dokumentację przedłożoną przez [...] Spółkę z o.o. z siedzibą w W. (dalej: wnioskodawca, inwestor), tj. Kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnej oraz Graficzną Prezentację Poziomu Pól Elektromagnetycznych, opracowaną w styczniu 2020 r., miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych. Przeanalizowano także przedstawione przez wnioskodawcę w formie graficznej jak i tekstowej zjawisko sumowania pól elektromagnetycznych emitowanych przez wszystkie planowane anteny stacji bazowej (sektorowe pracujące w systemie 800 i 900 MHz i radiolinii). Wywiedziono, że konfiguracja anten obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi (ponad 50 m n.p.t.) oraz w odległości do max. 6 m od anten na poszczególnych azymutach. Ponadto, ze względu na zastosowanie specjalistycznych konstrukcji wsporczych przy montażu anten sektorowych, pochylenie mechaniczne anten nie jest możliwe, co powoduje, że tilty mechaniczne wynoszą zero. Kolegium uznało również, że planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na obszar Natura 2000 [...], ponieważ jest od niego oddalona o około 5 km. Organ odwoławczy zaakceptował prawidłowość ustaleń organu I instancji w odniesieniu do kręgu stron przedmiotowego postępowania, prawidłowości zawiadomień i ogłoszeń, dokonywanych w sprawie na podstawie przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247 ze zm., dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku) oraz uzyskanych uzgodnień właściwych organów ([...] Zarządu Dróg Wojewódzkich, Starosty R., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w W.). Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji, rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, nie może odmówić ustalenia lokalizacji projektowanej inwestycji jedynie z uwagi na sprzeciw właściciela działki sąsiedniej. Podniosło również, że decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności osób trzecich. Organ podejmujący decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, będąc związany wnioskiem inwestora, nie jest zobligowany do badania przedstawionych przez strony alternatywnych lokalizacji planowanej inwestycji, nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli stwierdzi zgodność tego zamierzenia z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Od decyzji Kolegium skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie przepisów: - art. 107 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozparzenia materiału dowodowego, - art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, w sytuacji gdy w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związku z przepisami rozporządzenia z 2019 r. poprzez brak wyjaśnienia istotnych kwestii oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W skardze zarzucono, że Kolegium przyjęło bezkrytycznie podane przez inwestora dane dotyczące mocy anten i zapewnienie, że w odległości 70 m od nich nie występują miejsca dostępne dla ludności. Nie dostrzeżono jednak, że wnioskodawca nie podał nazwy producenta anten, typu modułu i wersji oprogramowania systemu elektrycznej regulacji pochylenia wiązek anten sektorowych. Nie wskazał też maksymalnych nominalnych mocy wyjściowych urządzeń sterujących poszczególnymi antenami, jak również nazwy producenta oraz typów konfiguracji pracy urządzeń nadawczo-odbiorczych dla anten radiolinii, planowanych mocy wyjściowych urządzeń nadawczych dla anten radiolinii oraz określonej konfiguracji pracy tych urządzeń. Parametry te niezbędne są zaś do ustalenia wartości ERIP. Bez wyjaśnienia tej kwestii nie jest możliwe ustalenie, czy inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Zdaniem skarżącego inwestor zaniżył o prawie 100 W równoważną moc promieniowania izotropowo na azymucie 110 st. Dane te odbiegają bowiem o tyle od takich samych anten skierowanych na azymuty 230 st. i 350 st. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, ustosunkowując się obszernie do zarzutów tam zawartych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa mającego wpływ na wynik sprawy, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, będącego podstawą do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, Sąd w pierwszej kolejności stwierdza, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów wskazuje na konieczny element każdej decyzji, jakim jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny. Dopiero złożenie podpisu na dokumencie stanowiącym oświadczenie woli świadczy o wyrażeniu tego oświadczenia w formie pisemnej. Podpis jest więc kluczowym, konstytutywnym elementem decyzji; służy do identyfikowania osoby składającej podpis oraz do ustalenia treści złożonego przez nią oświadczenia woli. W przypadku wydania decyzji przez organ kolegialny decyzja powinna być podpisana przez wszystkich członków składu orzekającego (wyrok NSA w Gdańsku z 24 stycznia 1991 r., SA/Gd 1152/90, publ. ONSA 1991/2, poz. 34, wyrok NSA z 12 lutego 1991 r., SA/Lu 889/90, publ. OSP 1992/2, poz. 27). Z tego wynika, że decyzje wydane w sprawach rozpatrywanych przez samorządowe kolegia odwoławcze powinny być podpisane wyłącznie przez osoby, które stanowiły skład orzekający w rozpoznawanej sprawie; decyzje podpisane przez inne osoby lub przez niektórych tylko członków składu orzekającego rażąco naruszają prawo (por. wyrok NSA w Krakowie z 31 stycznia 1991 r., SA/Kr 1304/90, publ. ONSA 1991/1, poz. 18). Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej w realia przedmiotowej sprawy Sąd zauważył, że we wstępnej części decyzji Kolegium z [...] lipca 2021 r. znak: [...] wskazano następujący skład osobowy organu odwoławczego: T. G.(przewodniczący składu orzekającego, członek etatowy, sprawozdawca), M. K. (członek etatowy) oraz M. K. (członek etatowy). Natomiast zaskarżoną decyzję podpisali: T. G., M. K. i M. W.. Tak więc pod rozstrzygnięciem organu kolegialnego oraz jego uzasadnieniem nie podpisali się wszyscy członkowie tego organu, którzy uczestniczyli w wydawaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia. W rezultacie to trudno nawet jednoznacznie stwierdzić, w jakim składzie Kolegium rozpoznało odwołanie skarżącego w tej sprawie: czy w składzie wymienionym w części wstępnej decyzji, czy też w składzie tych członków organu, którzy tę decyzję podpisali. Na marginesie warto również zauważyć, że zarządzeniem z [...] lipca 2021 r. do rozpoznania odwołania strony został wyznaczony jeszcze inny skład: T. G. (przewodniczący) oraz członkowie: M. K. i M. W. (k. 17 akt administracyjnych organu odwoławczego). Skoro więc podpis osoby upoważnionej lub wszystkich członków składu orzekającego organu kolegialnego pod decyzją administracyjną jest jej konstytutywnym elementem, należało uznać, że z uwagi na brak tego elementu zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., a co za tym idzie, stwierdzenie braku pełnego podpisu pod kontrolowanym przez Sąd rozstrzygnięciem stanowi podstawę stwierdzenia zaistnienia kwalifikowanej wady - rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). To zaś obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Jeżeli chodzi o podstawę do stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) trzeba wskazać, że chodzi tu o uznanie działania organu w postaci naruszenia przepisu, który w swej treści jest jasny i oczywisty. Naruszony przez Kolegium przepis art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., zdaniem Sądu, ma taki charakter, nie wymaga żadnej wykładni przy jego stosowaniu. Niewątpliwie osoby wyznaczone do składu orzekającego rozpoznającego odwołanie skarżącego od decyzji Wójta powinny podpisać się pod rozstrzygnięciem organu II instancji. W przedmiotowym przypadku wystąpiła opisana wyżej niezgodność, mająca charakter kwalifikowany. W związku z tym, że stwierdzona kwalifikowana wada zaskarżonej decyzji odnosiła się do jej elementu konstruktywnego, nieuzasadnione było badanie legalności tej decyzji w zakresie wskazanym w skardze. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania, na które składają się wpis w wysokości 500 zł oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł plus opłata od pełnomocnictwa – 17 zł), orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium rozstrzygnie odwołanie skarżącego i wyda decyzję z zachowaniem wymogów wynikających z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w szczególności z uwzględnieniem uwag Sądu odnośnie do prawidłowego podpisania decyzji.