I OSK 1843/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 105/20 o odrzuceniu skargi M. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego postanawia oddalić skargę kasacyjną Pismem z 26 marca 2020 r. M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego. Skarżąca wyjaśniła, że decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] Prezydent W. - dalej: "organ", rozpoznał wniosek i zakończył postępowanie administracyjne, odmawiając skarżącej i W. P. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. W., oz. hip. jako "P." [...]. Skarżąca podniosła, że wyczerpała tryb warunkujący dopuszczalność wystąpienia ze skargą w niniejszej sprawie, albowiem 3 lutego 2020 r. wniosła do SKO w W. zażalenie na niezałatwienie sprawy w ustawowo określonym terminie, domagając się stwierdzenia bezczynności oraz przewlekłości postępowania, a także uznania, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłość nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa. Zażalenie to zostało uznane za nieuzasadnione. Postanowieniem z dnia 12 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił powyższą skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd I instancji odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, w której stwierdzono, że wniesienie skargi na bezczynność po wydaniu przez organ administracji publicznej decyzji ostatecznej i tym samym zakończeniu prowadzonego postępowania, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny, w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd I instancji przyjął, że ze względu na procesowe powiązanie w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym stanu bezczynności z przewlekłym prowadzeniem postępowania uzasadnione jest zastosowanie zawartego we wskazanej uchwale poglądu również do oceny skargi na przewlekłość postępowania, wniesionej już po wydaniu decyzji ostatecznej, a więc po zakończeniu postępowania, którego skarga dotyczyła. W świetle powyższego, WSA uznał wniesienie niniejszej skargi za niedopuszczalne. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. art. 269 § 1 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi strony na przewlekłość postępowania, złożonej po dacie zakończenia postępowania ostateczną decyzją administracyjną, z uwagi na wydanie wiążącej dla WSA w Warszawie uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 stwierdzającej niedopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność organu administracji po wydaniu decyzji administracyjnej merytorycznie kończącej postępowanie, w sytuacji w której uchwała ta nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem skarga strony dotyczy przewlekłości postępowania, a nie bezczynności organu, które to instytucje są od siebie odrębne, 2) art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię pierwszego z wymienionych przepisów i uznanie, że niedopuszczalnym jest uwzględnienie skargi na przewlekłość postępowania, która została wniesiona do sądu administracyjnego już po wydaniu przez ten organ decyzji kończącej postępowanie w sprawie, której dotyczy zarzut przewlekłości i w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi przez Sąd w sytuacji, gdy nie wystąpiły w przedmiotowej sprawie ani przeszkody prawne, ani faktyczne do uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania, gdyż stwierdzenie przewlekłości ma charakter samoistny w stosunku do pozostałych żądań zobowiązania organu określonych w art. 149 § 1 pkt 1-2 P.p.s.a., a uwzględnienie skargi w zakresie żądanym potwierdzi jedynie stan który istniał, a zatem ten, iż organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłości, II. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 77 Konstytucji RP w zw. z art. 4171 k.p.c. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne zaniechanie przeprowadzenia kontroli działania organów administracji polegające na odrzuceniu skargi strony na przewlekłość postępowania, co faktyczne prowadzi do pozbawienie strony możliwości uzyskania przysługującego stronie, na podstawie przepisów Konstytucji RP, wynagrodzenia z tytułu poniesionej szkody w związku z bezprawnymi działaniami organów administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, wskazać należy, że w sprawie nie ma sporu co do tego, że postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego, którego dotyczy skarga na przewlekłość organu wniesiona przez M. P., zostało zakończone ostateczną decyzją Prezydenta W. z [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Orzekając o odrzuceniu przedmiotowej skargi Sąd I instancji oparł się na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uchwale siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, że: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.". Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, powyższa uchwała dotyczy innej niż zaskarżona w niniejszej sprawie formy pasywności organu administracji publicznej, to jednak teza tej uchwały niewątpliwie stanowi wskazówkę w zakresie oceny dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowań administracyjnych inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela więc stanowisko Sądu I instancji co do niedopuszczalności skargi złożonej w niniejszej sprawie, niemniej za konieczne uznaje uzupełnienie go o wywody zawarte w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18. W postanowieniu tym NSA rozważał kwestię dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania po zakończeniu postępowania administracyjnego. Sąd w powyższej sprawie stwierdził, że skarżący nie skorzystał w trakcie toczącego się postępowania z przysługującego mu wówczas środka zaskarżenia – zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższej instancji. Dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego wniósł zażalenie, które Sąd pierwszej instancji zakwalifikował jako ponaglenie, którym strona wyczerpała środek zaskarżenia przed wniesieniem skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo to - jako że nie zostało złożone w toku postępowania - nie mogło być jednak uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 2 września 2020 r. uznał, że nie można wnieść ponaglenia w postępowaniu administracyjnym po zakończeniu sprawy ostatecznym orzeczeniem. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zapatrywania zawarte w powołanym postanowieniu NSA. Odnosząc je do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w toku postępowania przed Prezydentem W., którego dotyczy skarga na przewlekłość, skarżącej służył przewidziany w K.p.a. (przed 1 czerwca 2017 r.) środek zaskarżenia w postaci zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia. Skarżąca nie skorzystała z tego środka. Dopiero po zakończeniu przez organ postępowania w sprawie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, poprzez wydanie i doręczenie ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2013 r., skarżąca złożyła do organu wyższego stopnia ponaglenie (pismo z 24 stycznia 2020 r.). W świetle przedstawionych powyżej rozważań, pismo to nie mogło być uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie, który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.), a którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a wobec tego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 269 § 1 P.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 151 oraz art. 77 Konstytucji RP w zw. z art. 4171 K.p.c. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.