II GSK 845/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 794/20 w sprawie ze skargi (...) na postanowienie Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia (...) nr (...) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie kary pieniężnej za naruszenie zakazu odbywania imprez, spotkań i zebrań 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 794/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi (....) na postanowienie Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia (....) r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w punkcie I. uchylił zaskarżone postanowienie, w punkcie II. zasądził od Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie na rzecz skarżącego (....0 kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia (....) r. nr PSE.(...), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Rzeszowie (dalej: "PPIS" lub "organ I instancji") wymierzył (...) (dalej: "skarżącemu") karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niestosowanie się do zakazu odbywania imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w nadesłanych akt administracyjnych wynika, że ww. decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 24 kwietnia 2020 r. W dniu 22 kwietnia 2020 r. skarżący nadał w placówce operatora pocztowego, wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1041), skierowane do PPWIS za pośrednictwem PPIS, odwołanie od opisanej wyżej decyzji organu I instancji. Postanowieniem z dnia (...)r. nr SE.(...) Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "organ II instancji" "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a.", stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy wskazał, że skoro decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu (...) r., to czternastodniowy termin przewidziany na wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., rozpoczął bieg 25 kwietnia 2020 r. i upłynął z dniem 8 maja 2020 r. Pomimo prawidłowego pouczenia, skarżący wniósł odwołanie w dniu 22 kwietnia 2020 r., a zatem przed dniem jej doręczenia. Okoliczność ta powoduje, że odwołanie uznać należało za wniesione z uchybieniem terminu, co z kolei obligowało do stwierdzenia tego faktu w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpatrzenie wniesionego odwołania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga jest zasadna. Sąd I instancji wskazał, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia o niedopuszczalności odwołania był art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. Zasadniczą przesłanką powodującą konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia było błędne uznanie przez organ administracji publicznej, że odwołanie zostało złożone przez skarżącego przedwcześnie. Sąd I instancji podniósł, że składając odwołanie na postanowienie PINB skarżący zidentyfikował decyzję, wskazując datę jej wydania oraz jego numer. Odwołanie zawierało również zarzuty stawiane decyzji oraz ich uzasadnienie. Oznacza to zdaniem WSA, że w dniu sporządzania odwołania skarżący zapoznał się z treścią decyzji organu. W ocenie Sądu I instancji treść odwołania wskazująca szczegółowo na znajomość decyzji uprawdopodabnia twierdzenia zawarte w skardze, że przed prawidłowym doręczeniem decyzji skarżącemu zapoznał się on z jej treścią. Zdaniem Sądu I instancji zastosowanie przepisu art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. w sposób prezentowany przez kasacyjnie organ byłoby przejawem nadmiernego formalizmu i ograniczenia praw strony do merytorycznej kontroli kwestionowanej przez nią decyzji. Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: 1. Przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie art. 134 k.p.a. i wobec tego naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego postanowienia PPWIS, na skutek błędnego stwierdzenia przez WSA w Rzeszowie, że skarżący nie uchybił terminowi do złożenia odwołania i złożył odwołanie od decyzji, która na skutek nieoficjalnego doręczenia weszła do obrotu prawnego, podczas gdy zdaniem organu skarżącego do doręczenia decyzji stronie przed złożeniem przez nią odwołania nie doszło, a zatem do sprawy miał zastosowanie art. 134 k.p.a. 2. Przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. przez uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia PPWIS na skutek błędnego, zdaniem organu skarżącego, stwierdzenia, że PPWIS naruszył art. 134 k.p.a., stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przesłanka ta miała istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ była to jedyna podstawa do uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia PPWIS z tego względu, że Sąd I instancji błędnie odmówił zastosowania w sprawie art. 134 k.p.a. 3. Przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a przez uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia PPWIS na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., na skutek sprzeczności istotnych ustaleń Sądu i instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd I instancji stwierdził, że z akt postępowania administracyjnego wynika, że strona miała, mimo braku oficjalnego doręczenia, możliwość zapoznania się z decyzją organu I instancji zanim złożyła odwołanie, gdyż wskazuje na to jej znajomość numeru i daty wydania decyzji. Zdaniem organu skarżącego z akt postępowania administracyjnego, a w szczególności z odwołania strony od decyzji organu I instancji, nie wynika, że znała ona numer decyzji, bo był to numer całej sprawy a nie unikalny numer decyzji. Data zaś wydania decyzji była również datą podobnej decyzji, którą otrzymał kolega strony, wobec którego prowadzone było odrębne postępowanie administracyjne, ale wynikające z jednego zdarzenia, w którym obaj uczestniczyli co sugeruje, że strona przyjęła tą datę jako datę również i swojej decyzji. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia przez sąd I instancji zaskarżonego postanowienia PPWIS. 4. Przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 134 k.p.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że złożenie odwołania od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego na skutek jej niedoręczenia stronie skutkuje koniecznością stwierdzenia niedopuszczalności odwołania a nie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem organu skarżącego przedwczesność odwołania, na którą powołuje się Sąd I instancji skutkuje koniecznością stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania a nie niedopuszczalności odwołania. Organ skarżący uważa, że skoro początkiem biegu terminu na wniesienie odwołania jest dzień doręczenia decyzji stronie, to, jeżeli strona składa odwołanie przed początkiem biegu terminu do jego wniesienia, to robi to z uchybieniem tego terminu. Wobec tego, zdaniem organu skarżącego, uchybić terminowi do wykonania pewnej czynności procesowej można w dwojaki sposób - albo czyniąc coś przedwcześnie albo zbyt późno. Oba te sformułowania odnoszą się do czasowości pewnej czynności, a więc stwierdzając, że czynność jest dokonana przedwcześnie należy stwierdzić uchybienie terminowi do jej wykonania (w niniejszej sprawie - do złożenia odwołania). W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została prawidłowo wydana, lecz nie została jeszcze doręczona stronie, a więc nie rozpoczął biegu termin na złożenie odwołania, strona więc składając odwołanie uchybiła temu terminowi. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika ze skargi kasacyjnej, spór prawny w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości stanowiska WSA, który w zaskarżonym wyroku, kontrolując zgodność z prawem postanowienia Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. WSA stwierdził, że organ błędne uznał, iż odwołanie zostało złożone przez skarżącego przedwcześnie. Jednocześnie wskazał, że zastosowanie przepisu art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. w sposób prezentowany przez organ byłoby przejawem nadmiernego formalizmu i ograniczenia praw strony do merytorycznej kontroli kwestionowanej przez nią decyzji. Skarga kasacyjna, oparta na podstawie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., kwestionuje to stanowisko, zarzucając WSA, że dokonał błędnej wykładni art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. oraz uznanie, iż strona, mimo braku oficjalnego doręczenia, miała możliwość zapoznania się z decyzją organu I instancji zanim złożyła odwołanie. Na wstępie należy zauważyć, że zarzuty zawarte w pkt 1 i 4 petitum skargi kasacyjnej zostały niepoprawnie sformułowane. Wskazane tam przepisy, art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., są przepisami procesowymi, dlatego ich ewentualne naruszenie winno być podnoszone w oparciu o drugą podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), nie zaś w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną. Pomimo wskazanego deficytu w sposobie sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, kierując się z wytycznymi zawartymi w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 10/9, uwzględniając treść wszystkich zarzutów i ich uzasadnienie, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tym przedmiocie jest ostateczne. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że regulacja ustanowiona w art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego, określanego mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia od badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza postępowanie wstępne, w trakcie, którego organ ten podejmuje czynności mające na celu ustalenie m.in., czy środek odwoławczy został wniesiony z zachowaniem terminu. Przeprowadzenie tych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania merytorycznie, lecz postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu nie jest bowiem zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Jednym z warunków skutecznego wniesienia środka odwoławczego jest wniesienie go w przepisanym terminie. Strona nie może zatem wnieść odwołania zarówno z uchybieniem terminu, jak i przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia. Jak stanowi art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wskazać należy w tym miejscu również na treść art. 110 k.p.a., zgodnie z § 1 którego, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Dla skuteczności wniesionego odwołania kluczowe jest bowiem to, aby zaskarżany akt administracyjny wszedł do obrotu i jednocześnie znalazł się w posiadaniu podmiotu uprawnionego do złożenia środka zaskarżenia w momencie jego wnoszenia, chociażby naruszono przepisy regulujące procedurę jego doręczeń (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3095/15). O przedwcześnie wniesionym odwołaniu mówić zatem można wówczas, gdy zaskarżany akt administracyjny w ogóle nie został jeszcze wydany lub też przed jego doręczeniem czy ogłoszeniem stronie postępowania, która wnosi środek zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że strona w dniu 22 kwietnia 2020 r. nadała w placówce wyznaczonego operatora pocztowego odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 14 kwietnia 2020 r. o nałożeniu kary pieniężnej, skierowane do PPWIS za pośrednictwem PPIS. Natomiast wskazana wyżej decyzja nadana została przez organu I instancji w dniu 23 kwietnia 2020 r., a stronie doręczono ją 24 kwietnia 2020 r. Okoliczności te także nie są kwestionowane. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że treść odwołania wskazująca szczegółowo na znajomość decyzji uprawdopodabnia twierdzenie, że przed prawidłowym doręczeniem decyzji strona zapoznała się z jej treścią. W konsekwencji WSA przyjął, że przed prawidłowym doręczeniem stronie decyzji, znalazła się ona w jej posiadaniu, a więc brak jest podstaw do przyjęcia, że odwołanie wniesione zostało przedwcześnie. W ocenie składu orzekającego ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Jak trafnie podniósł kasator z akt sprawy nie wynika, aby strona oświadczyła, że decyzję nakładającą na nią karę pieniężną, otrzymała w jakikolwiek sposób, czy też mogła zapoznać się z jej treścią przed dniem złożenia odwołania. Wskazać należy, że sama strona przyznała, iż o fakcie wydania decyzji dowiedziała się od (...), który otrzymał decyzję nakładającą karę pieniężną tożsamej treści. Strona natomiast nie podała skąd (...) wiedział o wydaniu w stosunku do niej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej i w jaki sposób zapoznał się z jej treścią, skoro nie był stroną przedmiotowego postępowania. Zauważyć należy, że strona, (...) i dwie jeszcze inne osoby uczestniczyły w spotkaniu towarzyskim które odbyło się w dniu 3 kwietnia 2020 r. w (...) przy ul. (....) nie stosując się do zakazu odbywania imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju. W stosunku do wszystkich uczestników tego spotkania wszczęto odrębne postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej i w stosunku do każdej z nich wydano decyzję o nałożeniu kary pieniężnej. W związku z powyższym zgodzić należy się z kasatorem, że strona wiedząc o wydaniu decyzji nakładającej na (...) kary pieniężnej i będąc uczestnikiem tego samego spotkania towarzyskiego, które było przyczyną nałożenia kary pieniężnej, mogła zakładać, iż wobec niej decyzja zostanie wydana o treści tożsamej jak decyzja wydana w stosunku do (...) i mogła podnieść zarzuty odwołania, nie znając treści decyzji wydanej w stosunku do niej. Zauważyć należy, na co wskazuje kasator, że odwołanie złożone przez stronę jest identyczne z odwołaniem złożonym przez (...). Ponadto zauważyć trzeba, że decyzje organu pierwszej instancji nakładające kary pieniężną na stronę, jak i na (...) opatrzone są tą samą datą, to jest 14 kwietnia 2020 r. Odnosząc się do kwestii podania przez stronę w odwołaniu prawidłowego numeru decyzji, co zdaniem Sądu I instancji między innymi świadczy o tym, że strona przed prawidłowym doręczeniem decyzji zapoznała się z jej treścią, stwierdzić należy, iż stronie numer ten był znany, gdyż wcześniej otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie kary pieniężnej, a był to numer pod jakim prowadzona była sprawa. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić trzeba, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstawy do przyjęcia, iż strona miała możliwość poznać treść decyzji nakładającej na nią karę pieniężną przed formalnym jej doręczeniem. Strona mogła najwyżej poznać treść decyzji wydanej wobec (....), której treść jest tożsama do decyzji skierowanej do strony. Jednakże okoliczność ta nie może być podstawą do uznania, że decyzja nakładająca na stronę karę pieniężną weszła do obiegu prawnego przed datą jej doręczenia zgodnie z przepisami rozdziału 8 "Doręczenia" Działu I k.p.a. Aby przyjąć, że decyzja wydana wobec strony weszła do obiegu prawnego przed datą jej formalnego doręczenia, strona winna poznać treść decyzji wydanej w stosunku do niej, a nie jakiejkolwiek innej decyzji wydanej wobec innego podmiotu nawet w sytuacji, gdy treści tych decyzji są tożsame. Dlatego w zaskarżanym postanowieniu organ zasadnie przyjął, że termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg w dniu, w którym stronie doręczono decyzję. Wniesienie zatem odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Pamiętać przy tym należy, że stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie, zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w przepisie art. 134 k.p.a., bowiem w takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, gdyż prowadziłoby do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę uznając, że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.