VII SA/Wa 1631/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Przedmiotem skargi E. K. ("skarżąca") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") nr [...] z [...] czerwca 2020 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania skarżącej od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] ("PINB") nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. Tą ostatnią PINB nakazał Miastu [...] wyłączenie z użytkowania budynku usytuowanego na działce ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...] oraz zarządził: -wydzielenie strefy zagrożenia, -umieszczenie na budynku w widocznych miejscach zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie jego użytkowania, -wykonanie doraźnych zabezpieczeń uniemożliwiających dostęp osób trzecich do wyłączonego z użytkowania budynku oraz utrzymywania tych zabezpieczeń w sprawności technicznej, -usunięcie stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, poprzez wykonanie niezbędnych robót zabezpieczających lub naprawczych w przedmiotowym obiekcie, -odłączenie mediów od budynku. W podstawie prawnej decyzji PINB wskazał art. 68 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; "Prawo budowlane") oraz art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., "k.p.a."). Ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia organ ten - na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., nadał zaś wskazanej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Na wykonanie decyzji PINB wyznaczył termin miesiąca od dnia jej doręczenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...]WINB podał, że w związku z pismem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z [...] marca 2020 r. w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka nr [...] z obrębu [...]) przedstawiciel PINB w dniu [...] kwietnia 2020 r. przeprowadził czynności kontrolne. W trakcie kontroli ustalono, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] usytuowany jest budynek mieszkalny jednopiętrowy o rzucie 10,0 x 6,6 m, którego ściany zewnętrzne wykonane są z cegły. Stwierdzono wówczas liczne spękania ścian, w tym pionowe spękania z rozwarstwieniem ściany na styku cegieł. Stwierdzono także, że występujący w budynku balkon oraz zadaszenie nad drzwiami wejściowymi są zdegradowane, ze skorodowanymi belkami stalowymi i zbrojeniem. Zakres występujących spękań ścian zagraża stabilności całej konstrukcji budynku. Orynnowanie budynku, częściowo skorodowane bądź zerwane, nie odbiera wody z dachu. Stwierdzono w efekcie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia w związku ze złym stanem technicznym budynku przy ulicy [...] w [...] wskazując, że z uwagi na silne popękanie ścian zewnętrznych istnieje zagrożenie bezpośredniego zawalenia się budynku. I dalej organ odwoławczy podał, że pismem z [...] kwietnia 2020 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku usytuowanego na działce ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...], zaś decyzją z [...] kwietnia 2020 r. orzekł jak wyżej. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca – E. K.. Organ ten wyjaśnił następnie, że podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne, tj. m. in. czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Za niedopuszczalne należy uznać rozpatrzenie w postępowaniu odwoławczym odwołania, które zostało złożone przez podmiot niebędący stroną w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Aby skutecznie mogło zostać wszczęte postępowanie odwoławcze, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł odwołanie posiada przymiot strony postępowania administracyjnego. Legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28 - 30 k.p.a. W myśl art. 28 tej ustawy "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Interes prawny musi być oparty na prawie materialnym (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa), nie może wynikać tylko z subiektywnego przekonania podmiotu, że taki interes posiada; podmiot posiadający tylko faktyczny interes w rozstrzygnięciu sprawy nie może być więc uznany za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przekazanym przez organ powiatowy materiale dowodowym znajduje się kopia informacji z rejestru gruntów działki nr ew. [...] znajdującej się przy ul. [...] w [...], z którego wynika, że E. K. nie jest właścicielką ani współwłaścicielką ww. działki. Jako właściciel wskazane jest bowiem Miasto [...], zaś jako użytkownik wieczysty Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Powyższe potwierdzają również zapisy księgi wieczystej nr [...]. Ponadto jak wynika z akt sprawy organ powiatowy w toku prowadzonego postępowania nie doręczał E. K. żadnych pism jak i decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. Stroną postępowania w sprawie budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] znajdującej się przy ul. [...] w [...] jest Miasto [...] jako właściciel przedmiotowej nieruchomości oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" jako użytkownik wieczysty nieruchomości. [...]WINB dostrzegł przy tym, że skarżąca w uzasadnieniu swojego odwołania wskazała, że zamieszkuje w przedmiotowym budynku i jest w nim zameldowana, na dowód czego załączyła kopię zaświadczenia Prezydenta [...] z [...] września 2016 r. Ponadto skarżąca powołała się na złożony do Sądu Rejonowego dla [...] -[...] wniosek z [...] maja 2017 r. o stwierdzenie nabycia prawa własności przez zasiedzenie nieruchomości zabudowanej położnej przy ul. [...] w [...]. Powyższe, jak stwierdził organ, wskazuje na to, że E. K. nie jest właścicielką zarówno przedmiotowego budynku jak i nieruchomości, na której się on znajduje. Tym samym jako użytkownik nie dysponuje przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym stanu technicznego budynku usytuowanego na działce ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...]. [...]WINB dodał, że w sprawach z zakresu Prawa budowlanego, związanych ze stanem technicznym budynku mieszkalnego, stroną będzie co do zasady jedynie właściciel/właściciele bądź zarządca tego obiektu. Stroną takiego postępowania nie będą inne osoby, w tym użytkownicy czy lokatorzy (najemcy), nieposiadający żadnego tytułu prawnego do budynku czy znajdujących się w nim lokali. Taki interes prawny nie wynika również z faktu zameldowania pod danym adresem. Meldunek jest bowiem czynnością administracyjną, która nie musi wynikać czy być powiązana z przysługującym prawem własności. Skarżąca własnego indywidulanego interesu prawnego nie może również skutecznie wywodzić z faktu wystąpienia do sądu powszechnego o zasiedzenie nieruchomości. Z treści odwołania wynika bowiem jedynie, że wniosek w ww. zakresie został złożony, nie wynika jednak, aby sprawa została prawomocnie zakończona. W takim wypadku trzeba pamiętać o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i przypomnieć, że w księdze wieczystej dla nieruchomości położonej przy ul. [...] jako właściciel wskazane jest Miasto [...], a jako użytkownik wieczysty Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". [...]WINB podał też, że zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego odpowiada za stan techniczny i estetyczny obiektu i tylko on może być adresatem decyzji przewidzianych w rozdziale 6 ww. ustawy, tj. utrzymanie obiektów budowlanych. Powyższe potwierdza ogólnie przyjęta linia orzecznictwa sądowo - administracyjnego, zgodnie z którą legitymacja procesowa do występowania w charakterze strony w sprawach związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego przysługuje co do zasady właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 999/06). Podsumowując organ podał, że odwołująca się nie ma interesu prawnego oraz że zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania i konstrukcji obiektu należy do zarządcy/właściciela obiektu, nie zaś do lokatora (osoby zamieszkującej), a także że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze do Sądu na ww. decyzję [...]WINB, skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie w całości decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 2020 r., a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji nr [...] zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a., art. 336 i 140 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu oraz niezasadne umorzenie postępowania odwoławczego. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 68 i art. 69 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o wyłączenie z użytkowania budynku usytuowanego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] położonego przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w sytuacji gdy budynek ten znajduje się w dobrym stanie technicznym i nie zachodzą przesłanki do wyłączenia go z użytkowania, a Miasto [...] nie jest obecnie właścicielem tej nieruchomości, zatem nie jest władne zgodnie z prawem wykonać ww. decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu [...] maja 2017 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nabycia przez nią prawa własności ww. nieruchomości przez zasiedzenie z dniem [...] stycznia 2006 r. i sprawa toczy się obecnie przed Sądem Rejonowym dla [...] - [...] w [...] , [...] Wydział Cywilny, sygn. akt [...] . Sprawa jest obecnie w I instancji. Zaznaczyła przy tym, że stwierdzenie zasiedzenia jedynie potwierdza istniejący już stan prawny, a zatem należy przyjąć, że jest ona obecnie właścicielem ww. nieruchomości już od [...] stycznia 2006 r. i wykonanie ww. decyzji narusza jej prawo własności; poza tym posiada (w takich okolicznościach) przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżąca podniosła również, że wynik toczącego się postępowania niewątpliwie oddziałuje na jej sferę uprawnień i grozi ich naruszeniem, albowiem w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji może zostać pozbawiona nieodwracalnie domu, w którym obecnie i już od lat 80-tych zamieszkuje, do 1 stycznia 2006 r. jako posiadacz samoistny a po tej dacie jako de facto już właściciel - jedynego miejsca zamieszkania, które ma wraz z mężem J. K.. Ponadto wskazała, że wnioskiem z [...] maja 2017 r. wniosła o stwierdzenie nieważności w całości decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1975 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] maja 1975 r., nr [...], która w jej ocenie została wydana z rażącym naruszeniem w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przepisów prawa art. 1, 2, 3, 6, 7, 8, 16, 21, 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), poprzez wydanie decyzji w sytuacji gdy nie było uzasadnionych podstaw do dokonania wywłaszczenia oraz nieruchomość wskazana w treści decyzji jak się okazało była zbędna dla celu publicznego wskazanego w tej decyzji. Dodała, że w sprawie tej, która jest obecnie w toku, organ - Wojewoda [...] uznał, że jest stroną postępowania. Wyjaśniła jednocześnie, że ww. decyzją z [...] maja 1975 r. P. O. został wywłaszczony z prawa własności nieruchomości stanowiącej jego własność, a położonej w [...]przy ul. [...] (obecnie [...]), działka nr [...], obecnie w skład której wchodzi działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] – [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr KW [...] (oznaczona projektowanym numerem [...] w obrębie [...] o powierzchni 436 m²). W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca wskazała powody, dla których w jej ocenie ww. decyzja z 1975 r. jest wadliwa, a także te, które stanowią o wadliwości decyzji PINB wydanej w niniejszej sprawie w I instancji. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...]WINB umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji PINB nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. o wyłączeniu z użytkowania budynku jednorodzinnego usytuowanego na działce położonej przy ul. [...] w [...] (o nr ew. [...] z obrębu [...]). Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przywołał art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Stosując ten przepis podał, że odwołująca się nie ma interesu prawnego, a odwołanie pochodzące od takiej osoby nie może podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu, i w tych okolicznościach zasadne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie ww. art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu. Przyjął przy tym, że z uwagi na przedmiot sprawy, interes prawny tej osoby należało rozważać z uwzględnieniem art. 61 Prawa budowlanego. Przyjął w efekcie, że w niniejszym postępowaniu, dotyczącym stanu technicznego budynku, stroną jest wyłącznie właściciel nieruchomości albo jej zarządca. Odwołująca się – a zarazem skarżąca, nie mając żadnego tytułu prawnego do objętego postępowaniem budynku (czy nieruchomości gruntowej, na której się on znajduje), nie mogła więc "skutecznie" uruchomić postępowania odwoławczego. Sąd, tak dokonaną ocenę w pełni podziela; organ odwoławczy orzekając w sprawie prawidłowo bowiem uwzględnił zarówno art. 28 k.p.a., jak i (z uwagi na jej przedmiot) - art. 61 Prawa budowlanego; dokonał także prawidłowej oceny okoliczności faktycznyhch w związku ze wskazanymi przepisami prawa. W efekcie, organ ten zasadnie orzekł w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, który jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Stosownie jednak do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. W sytuacji więc, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten - przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie - dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym czy pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. [...]WINB stosując ten przepis uznał, że odwołująca się nie jest stroną w sprawie i przedstawił w uzasadnieniu decyzji analizę w tym zakresie, uwzględniającą -zdaniem Sądu- wszystkie te okoliczności, które mogły mieć w tym przypadku jakiekolwiek znaczenie prawne, w tym także te - istotne dla samej skarżącej. W ocenie Sądu, analiza ta wskazuje na prawidłowość wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia. Wskazuje bowiem na to, że z uwagi na przedmiot sprawy i okoliczności w niej występujące, interes prawny skarżącej należało oceniać na zasadach ogólnych (uregulowanych w k.p.a.), z uwzględnieniem przy tym przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie "głównej" (tj. rozstrzygniętej ww. decyzją PINB). W konsekwencji prawidłowo [...]WINB stwierdził, że w sprawie tej, z zakresu Prawa budowlanego, związanej ze stanem technicznym budynku mieszkalnego, stroną będzie co do zasady jedynie właściciel/właściciele bądź zarządca tego obiektu. Stroną takiego postępowania nie będą natomiast inne osoby, w tym użytkownicy czy lokatorzy (najemcy), nieposiadający żadnego tytułu prawnego do budynku czy znajdujących się w nim lokali, a także do nieruchomości gruntowej, na której obiekt ten się znajduje. Czyniąc takie uwagi słusznie kierował się tym, że decyzja PINB z [...] kwietnia 2020 r. została wydana w oparciu o art. 68 Prawa budowlanego, zawarty w rozdziale 6 tej ustawy "Utrzymanie obiektów budowlanych". Prawidłowo w tej sytuacji nawiązał do art. 61 Prawa budowlanego, z którego wynika, że to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego odpowiada za stan techniczny i estetyczny obiektu, w efekcie tylko on może być adresatem decyzji przewidzianych w rozdziale 6 ww. ustawy. Prawidłowo przy tym zauważył, że E. K. nie jest właścicielką ani współwłaścicielką ww. nieruchomości gruntowej ani budynkowej; właścicielem nieruchomości jest Miasto [...], zaś użytkownikiem wieczystym - Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" – v. Kw nr [...]. Jednocześnie, wywodząc jak wyżej, organ przeanalizował całość argumentacji, którą przywołała w sprawie skarżąca, czyniąc prawidłowe w tym zakresie rozważania, słusznie w efekcie wywodząc, że okoliczności podnoszone przez skarżącą stanowią jedynie o jej interesie faktycznym, ale nie prawnym w przedmiotowej sprawie. Sąd dostrzega przy tym, że posiadanie samoistne (na które m.in. powołała się skarżąca) jest stanem faktycznym, a nie stanem prawnym. Zostało ono zdefiniowane w art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740, "k.c."). Posiadanie, pomimo że nie jest prawem podmiotowym podlega ochronie na zasadach przewidzianych w art. 342-347 k.c., przy czym orzekanie w tym przedmiocie należy do sądu powszechnego. W określonych warunkach i przy spełnieniu szeregu przesłanek posiadanie nieruchomości może prowadzić do nabycia jej własności (art. 172 § 1 i 2 k.c.). Stwierdzenie nabycia własności w taki sposób następuje jednak wyłącznie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, a skarżąca nie wykazała, aby takie postępowanie (korzystne dla niej) w stosunku do ww. nieruchomości zostało ostatecznie zakończone. Zatem, Sąd podziela stanowisko i argumentację organu odwoławczego co do tego, że skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego, który legitymowałby ją do uruchomienia postępowania odwoławczego. Zdaniem Sądu, argumenty podniesione przez skarżącą koncentrują się wyłącznie wokół wykazania co najwyżej jej interesu faktycznego. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że skarżąca nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości objętej decyzją PINB. Powołuje się wprawdzie na samoistne posiadanie tej nieruchomości; jest to jednak jedynie stan faktyczny; skarżąca nie posiada bowiem żadnego tytułu prawnego do ww. nieruchomości. Podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie słusznie zaś [...]WINB oparł się na aktualnym stanie prawnym i istniejących dokumentach, zwłaszcza księdze wieczystej obejmującej działkę przy ul. [...] w [...]. W kontekście stanowiska skarżącej Sąd natomiast zauważa, że nie sposób twierdzić, że podmiot, który dopiero dochodzi zaspokojenia swoich roszczeń do nieruchomości, może mieć przymiot strony w postępowaniu przez nadzorem budowlanym dotyczącym tej nieruchomości, zwłaszcza że wynik postępowania dotyczącego jego roszczeń do nieruchomości nie jest pewny (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2775/13). Podsumowując, z akt sprawy wynika, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez [...]WINB skarżąca nie legitymowała się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem PINB (tj. budynku, ale też działki, na której obiekt ten się znajduje). Brak uprawnień do tej nieruchomości po stronie skarżącej oznacza zaś, że nie ma ona interesu prawnego w sprawie i tym samym zasadnie odmówiono jej przymiotu strony na etapie postępowania odwoławczego. Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.