II OSK 464/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Po 91/21 w sprawie ze skargi W. F. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 grudnia 2020 r. Nr WOA.7722.162.2020.HG w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po 91/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. F. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 3 grudnia 2020 r., Nr WOA.7722.162.2020.HG, którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Jarocinie z dnia 14 października 2020 r., nr PINB.450.1.2020.AJ, w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i orzekł o wykonaniu nałożonych obowiązków w terminie do dnia 5 marca 2021 r., a pozostałej części postanowienia organu I instancji utrzymał je w mocy, tj. w zakresie wydania na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", rozstrzygnięcia o: wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego zabudowanego na działkach nr [...] i [...] położonych w Jarocinie, nałożeniu na inwestora (skarżącego) obowiązku przedłożenia w terminie do dnia 15 stycznia 2021 r. a) zaświadczenia właściwego organu tj. Burmistrza Jarocina o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji Burmistrza Jarocina o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, b) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 P.b., tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego (spełniającego wymogi art. 34 P.b.) obejmującego rozbudowę budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego zabudowanego na działkach nr [...] i [...] położonych w Jarocinie, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz z zaświadczeniami, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego aktualnymi na dzień opracowania projektu, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że przedmiotowa rozbudowa nastąpiła w warunkach istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę z 2004 r., zmienionej decyzjami z 2009 r., 2010 r. i 2013 r. Roboty dotyczące przedmiotowej rozbudowy rozpoczęły się w 2014 r. i realizowano je w 2015 r. Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia 29 grudnia 2011 r. inwestor wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarocinie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w części obejmującej parter budynku oraz część I i II piętra (mieszkanie). Do wniosku dołączono oświadczenie kierownika budowy o wykonaniu budowy bez istotnych odstąpień, a nieistotne odstąpienia uwidoczniono na kopii rysunku wchodzącego w skład zatwierdzonego projektu budowlanego. W konsekwencji, decyzją z dnia 2 lutego 2012 r., znak PINB.7355/15/2012, udzielono skarżącemu pozwolenia na użytkowanie w żądanym zakresie, tj. obejmującym pomieszczenia oznaczone w projekcie budowlanym numerami od 1.01 do 1.14 (parter), nr 2.01, od nr 2.09 do nr 2.15 (I piętro) oraz od nr 3.07 do nr 3.11 (II piętro) (według oznaczeń w projekcie o sygn. BŚ.7351-186/10). W realiach rozpoznawanej sprawy brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że spore roboty budowlane zostały wykonane jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, i to nawet jeśli skarżący w czasie prowadzenia tych robót budowlanych prowadził także roboty budowlane na podstawie zamiennego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 9 października 2013 r., nr 718/13. Prace budowlane wykonywane na podstawie wskazanej decyzji dotyczyły bowiem odrębnej części budynku, tj. części usługowo-handlowej I piętra i polegały na przebudowie tej części na zakład fryzjersko-kosmetyczny wraz z dobudową schodów zewnętrznych oraz zmianie sposobu użytkowania oraz przebudowie części mieszkalnej II piętra (tj. dot. mieszkania na II piętrze, a nie mieszkania dwupoziomowego na piętrach I i II). Z rzutów dołączonych do projektu zamiennego z września 2013 r. wynika, że roboty budowlane miały odbywać się wyłącznie w częściach, które nie przylegają w ogóle do dobudowanej części budynku. Część, w której znajdowało się mieszkanie dwupoziomowe miało pozostać bez zmian. Na parterze budynku nie miały być realizowane jakiekolwiek roboty budowlane. Projekt nie przewidywał w żadnej mierze zwiększenia kubatury budynku. Pomieszczenia znajdujące się w części dobudowanej są przy tym funkcjonalnie powiązane z częścią budynku, co do której decyzją z dnia 2 lutego 2012 r., znak: PINB.7355/15/2012, udzielono skarżącemu pozwolenia na użytkowanie, a nie z częścią budynku, w której znajduje się zakład fryzjersko-kosmetyczny (na I piętrze) oraz mieszkanie (na II piętrze). Reasumując, zdaniem Sądu, organy rozstrzygające w sprawie zasadnie uznały, że sporne roboty budowlane powstały w ramach samowoli budowlanej, co obligowało organ I instancji do wdrożenia procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 P.b., w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. Na dokonanie spornej rozbudowy skarżący zarówno w dacie rozpoczęcia robót budowlanych, jak i obecnie, powinien legitymować się pozwoleniem na budowę (rozbudowa odbyła się w zakresie przegród zewnętrznych i elementów konstrukcyjnych). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. przez: - pominięcie przez Sąd I instancji, w ślad za organami zarówno I, jak i II instancji, okoliczności świadczących o tym, że przedmiotowe roboty budowlane prowadzone były jako odstępstwo od zatwierdzonego decyzją Starosty Jarocińskiego z dnia 27 marca 2004 r. nr 786/2003 (znak sprawy: AB.7351-786/2003) projektu budowlanego, zmienionego następnie w części decyzją z dnia 9 października 2013 r. (znak sprawy: BS.6740.1.700.2013.ŁA), w szczególności w zakresie, w jakim Sąd ten nie wziął pod uwagę zaistniałego istotnego odstępstwa od pierwotnej decyzji; - akceptację przez Sąd I instancji braku dokonania wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organy I oraz II instancji, objawiającej się brakiem uwzględnienia okoliczności wynikających z innej, równolegle toczącej się sprawy dotyczącej wymierzenia kary za samowolne przystąpienie do użytkowania części tożsamego obiektu budowlanego, prowadzonej pod sygn. akt: PINB.453.4.2020.AJ, które świadczą o tym, że w trakcie trwania "rozbudowy" budynku trwały także prace budowlane na I oraz II piętrze budynku (salon fryzjerski oraz część mieszkalna), oraz brakiem uwzględnienia wynikających z tego zależności pomiędzy prowadzonymi robotami budowlanymi w kontekście uznania przeprowadzonych robót za samowolę budowlaną, jak również pominięcie przez Sąd I instancji, w ślad za organami administracji faktu prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie przebudowy części parteru (oddanego do użytkowania), mającej miejsce w trakcie prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości, co świadczy o tym, że prace budowlane odbywały się na całym obiekcie budowlanym i miały charakter kontynuacji prac prowadzonych na podstawie pierwotnego pozwolenia na budowę; - akceptacji przez Sąd I instancji braku dokonania wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organy administracji oraz idące za tym nieuprawnione przyjęcie, że roboty budowlane prowadzone na podstawie decyzji Starosty Jarocińskiego z dnia 27 marca 2004 r., nr 786/2003 (znak: AB.7351-786/2003) zostały zakończone; - przyjęcie przez Sąd I instancji, w ślad za organami orzekającymi w sprawie, błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, przez uznanie, że skarżący był świadomy, iż działa w ramach samowoli budowlanej, podczas gdy z oświadczenia z dnia 17 lipca 2020 r. wyraźnie wynika, że przedmiotową rozbudowę traktował jako kontynuację dotychczas prowadzonych robót, wymagającą uzyskania zamiennej decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonych decyzji przez Sąd I instancji, mimo że naruszały one zasadę zaufania do organów władzy publicznej oraz zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, objawiające się w uznaniu za trafne działań organu I, jak i II instancji zmierzających do nałożenia na skarżącego maksymalnie represyjnych obowiązków, w tym takiego prowadzenia postępowania (postępowań), które zmierzać ma do nałożenia na mojego mandanta największych obciążeń finansowych, podczas gdy okoliczności sprawy pozwalają na stwierdzenie, że wobec wszystkich stwierdzonych przez organ nadzoru budowlanego domniemanych nieprawidłowości prowadzone powinno być jedno postępowanie administracyjne w trybie art. 51 P.b., które nie wiąże się z koniecznością uiszczenia opłaty legalizacyjnej, jak również stanowić będzie najmniejszą dolegliwość dla skarżącego. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. 3) art. 48 ust. 2 i 3 P.b. przez jego błędne zastosowanie w sprawie i uznanie, że przedmiotowa "rozbudowa" stanowiła samowolę budowlaną, której legalizacja objęta jest zakresem normowania art. 48 i n. P.b., podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że prowadzone prace miały związek z przebudową I oraz II piętra budynku, która prowadzona była m.in. na podstawie uzyskanego pierwotnego pozwolenia na budowę całego budynku oraz decyzji zatwierdzających zamienne projekty budowlane, co skutkować powinno uznaniem, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego całego budynku, co w konsekwencji powinno prowadzić do uchylenia postanowienia organu I, jak i II instancji oraz nakazania przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów art. 50 P.b. i następnych; 4) art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 P.b. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego ze względu na fakt, iż nieujęta w pozwoleniu "pierwotnym" rozbudowa budynku nie może stanowić odstępstwa od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego z uwagi na brak funkcjonalnego powiązania z częścią budynku jeszcze nieoddaną do użytkowania, podczas gdy z brzmienia przedmiotowych przepisów w sposób oczywisty wynika, że zmiana gabarytów budynku (do czego sprowadza się jego rozbudowa) stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i nie musi mieć ona bezpośredniego związku z pozostałymi do wykonania robotami budowlanymi, a wystarczający jest jej związek z decyzją o pozwoleniu na budowę, na podstawie której w dalszym ciągu prowadzone są roboty budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Na wstępie należy wskazać, że instytucja "istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę" (art. 36a P.b.) nie może służyć i być wykorzystywana przez inwestorów w celu realizacji nielegalnych działań. Możliwość zalegalizowania "istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę" stanowi wyjątek od zasady realizacji inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.), co oznacza, że taki wyjątek nie może podlegać wykładni rozszerzającej, a tym samym instytucja ta nie może być stosowana wedle uznania inwestora. Tym samym może być zastosowana, w sytuacji gdy nie ma wątpliwości, że doszło do istotnego odstąpienia od udzielonego uprzednio pozwolenia na budowę, ale w trakcie trwającego w oparciu o pozwolenie procesu budowlanego, w sytuacji gdy formalnie nie doszło do zakończenia budowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie zaaprobował ocenę organów nadzoru budowlanego, że w sytuacji gdy inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie tej części inwestycji, która następnie została rozbudowana, ponieważ roboty budowlane – zrealizowane poza udzielonym pozwoleniem na budowę – doprowadziły do powstania części budynku funkcjonalnie powiązanej z tą częścią budynku, co do której inwestor zakończył formalnie proces budowlany, uzyskując co do tej części budynku pozwolenie na użytkowanie w 2012 r. (co wynika z treści komparycji tej decyzji). A zatem to, że inwestor co do innej części budynku uzyskał kolejną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w 2013 r., nie stanowi przesądzającej okoliczności dla uznania, że zakres robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem został wykonany w ramach "istotnego odstąpienia od pozwolenie na budowę", o jakim mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 P.b. Inwestor w trakcie postępowania nie wykazał, że tak wykonany zakres robót budowlanych był w istocie częścią procesu budowlanego, który już zakończył się w sposób formalny – udzielonym pozwoleniem na użytkowanie. Przepisy Prawa budowlanego nie umożliwiają inwestorowi dowolnego prowadzenia robót budowlanych, jak i dowolnego interpretowania tych działań, np. przez składanie wiążących oświadczeń, co do tego jak traktuje sam inwestor swoje działania. O tym decyduje prawna kwalifikacja, a ta, z uwagi na istniejący stan prawny i faktyczny, uprawniała organy nadzoru budowlanego do stwierdzenia, że inwestor w zakresie ustalonego zakresu postępowania, tj. "dobudowania" części trzykondygnacyjnej obiektu o wymiarach wrzucie 4,46-4,55 m x 14,67 m (zrealizowana w latach 2014-2015 rozbudowa), dokonał "klasycznej" samowoli budowlanej (brak pozwolenia na budowę – rozbudowę), co też uprawniało te organy do wdrożenia trybu legalizacyjnego z art. 48 P.b. i wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu stosownych obowiązków, celem legalizacji samowoli budowlanej. Kluczowe bowiem w tym zakresie było ustalenie, że ww. rozbudowa nastąpiła od strony części budynku, która została oddana do użytkowania ww. decyzją PINB z 2012 r. W tym miejscu należy wskazać, że w sprawie choć uwzględniono okoliczność budowy w oparciu o ww. pozwolenie na budowę z 2003 r. oraz ww. decyzje zmieniające to pozwolenie, w tym decyzje z 2010 r. i 2013 r., a także w związku z wykonywaniem robót budowlanych dotyczących prac na I oraz II piętrze budynku ("salon fryzjerski oraz część mieszkalna"), to jednak z uwagi na powyżej wskazane względy, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie można było dokonać kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych dotyczących rozbudowy, jako istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. A nadto nie wykazano aby ww. decyzja z 2013 r. dotyczyła także części budynku, co do której udzielono już pozwolenia na użytkowanie w 2012 r. Z opisu technicznego stanowiącego załącznik do decyzji z 2013 r. nie wynika aby projekt zamienny dotyczył zmian budynku w części, co do której uzyskano już pozwolenie na użytkowanie z 2012 r. Z rysunków wynika, że zmiany z 2013 r. dotyczyły części handlowo-usługowej na I i II piętrze, i polegały na przebudowie części usługowo-handlowej I piętra będącej w budowie na Zakład fryzjersko-kosmetyczny oraz na II piętrze – zmiany sposobu użytkowania na pomieszczenia mieszkalne, co wynika z porównania z dokumentacją techniczną stanowiącą załącznik do decyzji z 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W tych okolicznościach nie może być zatem mowy o wskazywanym w skardze kasacyjnej naruszeniu przez organy nadzoru budowlanego zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jak i to, że doszło do naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 P.b. i art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 P.b., bo jakoby powinien znaleźć zastosowanie tryb naprawczy z art. 50-51 P.b. Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7a § 1 K.p.a.; oraz dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 i 3 P.b. oraz art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 P.b. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.