II GSK 1660/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 661/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 661/20, oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezgodne z prawem umieszczenie oznakowania CE na wyrobie budowlanym. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w ramach kontroli przeprowadzonej od [...] maja do [...] sierpnia 2019 r., zespół kontrolny Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał oględzin wyrobu budowlanego: [...], którego producentem jest A. Sp. z o.o. Kontrolujący stwierdzili, że informacja towarzysząca oznakowaniu CE była niezgodna z art. 9 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG. Organ ustalił następnie, że wyrób budowlany nie spełnia deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych w zakresie współczynnika przewodzenia ciepła dla grubości nominalnej, oporu cieplnego dla grubości nominalnej oraz naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu. W konsekwencji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 36j ust. 1 w zw. z art. 36b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), nałożył na producenta karę pieniężną w wysokości 53000 zł. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że charakter przewinienia, ilość wyrobów wprowadzonych do obrotu oraz ich wartość, a także poprawna współpraca producenta z organem i bezzwłocznie podjęte działania przez producenta celem uniknięcia skutków naruszenia prawa wskazują, że adekwatną karą pieniężną jest kwota 15.000 zł. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podkreślił, że uwzględnił, iż z deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych badany wyrób nie spełnia trzech (z siedmiu przebadanych). Jednocześnie ocenił, że zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych jest nieznaczny, gdyż wynosi 5,71% (współczynnik przewodzenia ciepła), 4,54% (opór cieplny) i 10,2% (naprężenie ściskające przy 10% odkształceniu). W związku z tym uznał, że stopień naruszenia przepisów ustawy jest w badanej sprawie umiarkowany. Organ stwierdził ponadto, że dokonane w toku postępowania administracyjnego ustalenia wskazują, iż wyroby strony były wielokrotnie kontrolowane i badane przez organy nadzoru budowlanego i w większości przypadków stwierdzano nieprawidłowości, a badania wykazywały, że wyrób nie spełnia deklarowanych właściwości. Uzasadnia to zwiększenie wysokości kary pieniężnej. Organ uwzględnił również fakt, że na etapie postępowania odwoławczego producent nie udzielił odpowiedzi na jego wezwanie, mające na celu ustalenie liczby wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, co uzasadnia podwyższenie wysokości kary pieniężnej. Przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej organ wziął też pod uwagę m.in. współpracę z organem w trakcie prowadzonego postępowania, przyczyniającą się do jego szybkiego zakończenia, a mianowicie, że w odpowiedzi na zapytanie organu wojewódzkiego producent przesłał informację o wielkości produkcji oraz wykonał decyzję nakazującą wycofanie wyrobu z obrotu, co stanowiło okoliczność łagodzącą przy ustaleniu kary pieniężnej. Ostatecznie organ ocenił stopień naruszenia przepisów ustawy jako umiarkowany i stwierdził, że wysokość kary pieniężnej orzeczona przez organ I instancji jest adekwatna do okoliczności sprawy i stopnia zawinienia producenta. Spółka złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi uwzględnienie jako dyrektyw wymiaru kary pieniężnej jedynie tych literalnie wyrażonych w przepisach ustawy o wyrobach budowlanych, przy jednoczesnym pominięciu innych, istotnych z punktu widzenia wymiaru kary okoliczności, takich jak stopień przyczynienia się strony, na którą nakładana jest administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa oraz wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której strona uniknęła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Sąd I instancji stwierdził, że wysokość kary pieniężnej jest adekwatna do okoliczności sprawy i stopnia zawinienia producenta. Spełnia przy tym funkcje, jakie powinny spełniać kary, a powinny one być - w przypadku naruszenia przepisów - skuteczne, współmierne i odstraszające. Ich zaostrzenie uzasadnia przypadek, gdy dany podmiot w przeszłości naruszył wielokrotnie obowiązujące go normy. A. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca oświadczyła ponadto, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 36j ust. 1 w zw. z art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uwzględnieniu jako dyrektyw wymiaru kary pieniężnej jedynie tych literalnie wyrażonych w ww. przepisach, przy jednoczesnym pominięciu innych, istotnych z punktu widzenia wymiaru kary okoliczności, takich jak stopień przyczynienia się strony, na którą nakładana jest administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa oraz wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której strona uniknęła, a nadto błędne uznanie, iż nałożona na producenta kara pieniężna w wysokości 53.000 zł jest w pełni uzasadniona, podczas gdy określając jej wysokość organ nie wziął pod uwagę innych okoliczności wpływających na jej wymiar, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowo ustalonej wysokości kary pieniężnej i zobowiązanie skarżącej do jej uregulowania; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 189d k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewzięcie pod uwagę przy ustalaniu wysokości kary administracyjnej uzupełniająco także przesłanek określonych w powyższym przepisie, skoro przepis art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych wskazuje, jakie okoliczności brane są pod uwagę przy ustalaniu jej wysokości "w szczególności", a zatem stanowią one katalog otwarty, co Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł, jednakże błędnie uznał, iż zostały poczynione przez organ wyczerpujące ustalenia pozwalające na dokonanie prawidłowej ich oceny w zakresie pozwalającym na ustalenie wysokości kary adekwatnej do naruszenia prawa, podczas gdy, w celu wszechstronnego zbadania zalecane jest sięgniecie także do dyrektyw wymiaru kary określonych w przepisach k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia kary w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy nie został w pełni wyjaśniony; III. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 135 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie przewidzianych ustawą środków celem usunięcia naruszenia prawa z uwagi na wydanie decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bez zbadania przesłanek wpływających na wymiar kary pieniężnej wynikających z przepisu art. 189d k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym wadliwych decyzji organu I i II instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że w rozpoznawanej sprawie, dla ustalenia wysokości kary pieniężnej mogły mieć niewątpliwie znaczenie inne dyrektywy dotyczące jej wymiaru, o których mowa w art. 189d k.p.a., w szczególności stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa oraz wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której strona uniknęła. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, że kontrola kasacyjna przebiega wyłącznie w obszarze zakreślonym skargą kasacyjną, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że związany podstawami kasacyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny nie może objąć kontrolą kasacyjną wyroku w zakresie wykraczającym poza wskazane podstawy i podniesione w ich ramach zarzuty. Nie może również w żaden sposób uzupełnić lub skorygować podstaw kasacyjnych, na których skargę oparto. Sąd kasacyjny bierze pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 art. 183 p.p.s.a., z których żadna w sprawie nie wystąpiła. Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, że nałożenie na skarżącą Spółkę A. kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produkowanego przez nią wyrobu budowlanego niespełniającego deklarowanych przez producenta wymogów było zgodne z prawem, a wysokość kary była "adekwatna do okoliczności sprawy i stopnia zawinienia producenta". Jak prawidłowo zważył Sąd I instancji, stan faktyczny w sprawie nie jest sporny. Skarżąca kasacyjnie Spółka, podobnie jak w postępowaniu przed WSA, nie kwestionuje dokonanego przez organ ustalenia odnośnie do wadliwości kontrolowanego wyrobu, podnosząc jedynie niezasadność wymierzenia kary w wysokości określonej decyzją i nieprawidłową ocenę Sądu I instancji w tym zakresie. Zdaniem Spółki, wymierzając karę, winno się wziąć pod uwagę nie tylko okoliczności wymienione w art. 36j ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych (u.w.b.), ale również okoliczności określonych przepisem art. 189d k.p.a., których przepis art. 36j ust. 1 u.w.b. nie przewiduje, tj. stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa oraz wysokość korzyści, które osiągnęła. Brak uwzględnienia wymienionych przesłanek stanowi, zdaniem skarżącej Spółki, wynik dokonania przez Sąd I instancji wadliwej wykładni art. 36j ust. 1 u.w.b. w związku z art. 36b tej ustawy i błąd procesowy polegający na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 189d k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzut naruszenia prawa materialnego przez wadliwą wykładnię art. 36j ust. 1 w związku z art. 36b u.w.b., oceniany łącznie z zarzutem niezastosowania art. 189d k.p.a., za nieusprawiedliwiony. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Istota sporu w sprawie sprowadza się wyłącznie do odpowiedzi na pytanie, czy określone art. 36j ust. 1 u.w.b. przesłanki ustalenia wysokości kary pieniężnej mogą, wskutek posłużenia się przez ustawodawcę pojęciem "w szczególności", zostać uzupełnione przez przesłanki tym przepisem nie uwzględnione, jednak objęte normą art. 189d k.p.a. Rozstrzygając ten spór należy stwierdzić przede wszystkim, że karze pieniężnej, zgodnie z art. 36b u.w.b., podlega producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym nieposiadającym właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub deklaracji krajowej. Tryb nakładania kar pieniężnych określają przepisy art. 36j ust. 1 do 4 cyt. ustawy, z czego ust. 3 wymienia przesłanki ustalenia ich wysokości. Jak stanowi ostatni z wymienionych przepisów, ustalając wysokość kar pieniężnych, właściwy organ uwzględnia w szczególności stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia tego postępowania. Skarżący kasacyjnie z poglądu Sądu I instancji, zgodnie z którym art. 36j ust. 1 u.w.b. określa otwarty katalog przesłanek branych pod uwagę przy wymierzeniu kary pieniężnej, wyprowadził błędny wniosek, iż katalog ten mógł zostać uzupełniony o przesłanki przewidziane art. 189d k.p.a. nieuwzględnione przez cyt. przepis ustawy o wyrobach budowlanych. Odnosząc się do tej kwestii, należy stwierdzić, że przewidzianych działem IVA Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących administracyjnych kar pieniężnych nie należy traktować jako uniwersalnego klucza rozstrzygania w sprawach o nałożenie kar pieniężnych, znajdują bowiem one zastosowanie ograniczone. Dzieje się tak z tego powodu, że ustawodawca w art. 189a § 2 k.p.a., w kwestiach tym przepisem określonych, przyznał pierwszeństwo regulacjom szczególnym, wyłączając w ogóle możliwość stosowania unormowania z działu IVA k.p.a. Zatem w tym zakresie przepisy k.p.a. o administracyjnych karach pieniężnych odnosić się mogą wyłącznie do tych aspektów przewidzianych ustawami szczególnymi kar pieniężnych, które nie doczekały się w tych ustawach szczególnych regulacji (por. R. Stankiewicz [w] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7 wyd. pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego str. 1420 i nast., wyd. C.H.Beck). Taki stan rzeczy nie zachodzi w przypadku przesłanek wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o wyrobach budowlanych. Jak stanowi art. 189a § 2 pkt 1) k.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej przepisów działu IVA w tym zakresie nie stosuje się. Przywołana norma jednoznacznie wyklucza możliwość odwoływania się do art. 189d k.p.a., jeśli w tym zakresie, a więc w zakresie dotyczącym przesłanek nałożenia kary pieniężnej, przepisy ustawy szczególnej tę kwestię uregulowały. Powyższego poglądu nie może zmienić okoliczność, że określone przepisem art. 189d k.p.a. przesłanki wartościowania kary pieniężnej ujęte zostały szerzej, niż to uczynił ustawodawca w ustawie o wyrobach budowlanych, bowiem niezmieniony pozostaje ustawowy warunek określony art. 189a § 2 k.p.a. stosowania regulacji kodeksowej wyłącznie w warunkach braku regulacji szczególnej w danym zakresie, przy czym brak ten należy pojmować jako brak zupełny. Sąd I instancji nie naruszył także art. 135 p.p.s.a. w sposób opisany w pkt III petitum skargi kasacyjnej, zatem nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Pomijając sposób sformułowania zarzutu, dystansujący się od powiązania go z zarzutami naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to stwierdzić należy, że jeśli niedopuszczalne było, jak już wyżej wyjaśniono, zastosowanie w sprawie art. 189d k.p.a., to zarzut oparcia rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym ze względu na przesłanki tym przepisem określone, ujęte w pkt 4) i 6), nie mógł znaleźć uznania Sądu. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ustanowiony art. 36j ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych katalog przesłanek nałożenia kary pieniężnej w określonej wysokości nie jest zamknięty i może być uzupełniany wyłącznie na podstawie przepisów tej ustawy, natomiast z mocy art. 189a § 2 k.p.a. nie podlega uzupełnieniu o przesłanki, o których mowa w art. 189d k.p.a. Tym samym ustalenie wysokości kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o wyrobach budowlanych wyłącznie w oparciu o przesłanki wyszczególnione w art. 36j ust. 3 u.w.b. było zgodne z prawem, przy czym WSA prawidłowo zważył udział każdej z tych przesłanek przy ostatecznym wymiarze kary, uznając iż brak współpracy z organem prowadzącym postępowanie oraz wcześniejsze naruszanie przepisów ustawy przez skarżącą kasacyjnie Spółkę przyczyniły się do ustalenia kary pieniężnej na poziomie ustalonym zaskarżoną decyzją. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.