VII SA/Wa 1660/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi T. S. ("skarżący") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") nr [...] z [...] lipca 2021 r. dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych, wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W piśmie z 9 stycznia 2021 r., uzupełnionym pismem z 25 stycznia 2021 r., skarżący – T. S. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") z informacją o naruszeniach prawa budowlanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], sąsiadującej z jego działką (o nr ewid. [...]). Naruszenia te, zdaniem skarżącego, polegały na zmianie sposobu ogrzewania budynku z olejowego na gazowy, tj. budowy podziemnego zbiornika na gaz płynny na podmokłym terenie bez wymaganego zezwolenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z [...] maja 2021 r., działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – dalej jako: "pr.bud.") odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu ogrzewania budynku oraz budowy podziemnego zbiornika na gaz płynny na działce oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...], na powyższej wskazany wniosek skarżącego. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego wniesionego na ww. postanowienie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2021 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] maja 2021 r. W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB podał, że w myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. [...]WINB wskazał też, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych (a tego dotyczy wniosek skarżącego) umiejscowione zostały w rozdziale 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 – dalej jako: "ustawa nowelizująca z 2020 r."). Zgodnie z art. 53a ust. 1 pr.bud. postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. W ocenie [...]WINB dodanie powyższego przepisu ustawą nowelizującą z 2020 r. przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Organ drugiej instancji stwierdził w efekcie, że skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy wszczynane są z urzędu, to znaczy że PINB otrzymując wniosek skarżącego, w którym poinformował on o zmianie sposobu ogrzewania budynku oraz budowie podziemnego zbiornika na gaz płynny na działce o ewid nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie na wniosek skarżącego. [...]WINB zaznaczył przy tym, że art. 53a pr.bud. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. oraz, że od 19 września 2020 r. (data wejścia w życie ww. nowelizacji) postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych wszczyna się jedynie z urzędu. Ponadto [...]WINB zaznaczył, że PINB prowadzi z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu ogrzewania budynku oraz budowy podziemnego zbiornika na gaz płynny na działce ewid. nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Organ podkreślił także, że okoliczność przysługiwania skarżącemu statusu strony w ww. sprawie nie została przesądzona w postanowieniu PINB z [...] maja 2021 r. i powinna być zbadana w ramach postępowania prowadzonego przez organ powiatowy z urzędu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie [...]WINB z [...] lipca 2021 r. skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienie jest nieważne z mocy prawa, gdyż nie ma potwierdzenia w faktach i opiera się na fałszywym dowodzie. Ponadto skarżący zarzucił skarżonemu postanowieniu naruszenie Konstytucji RP, Kodeksu postepowania karnego, Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeksu cywilnego i prawa Unii Europejskiej, w tym sprzeczność z zasadami współżycia społecznego. Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie jest nieważne z mocy prawa na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (Dz. U. UE L z 26.11.2019 r., poz. 305, s. 17), gdyż postanowienie jest aktem odwetu. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie aktów i umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę z 11 sierpnia 2021 r. [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...]WINB nr [...] z [...] lipca 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] maja 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego w sprawie zmiany sposobu ogrzewania budynku oraz budowy podziemnego zbiornika na gaz płynny na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Podstawę prawną tych rozstrzygnięć stanowi art. 61a § 1 k.p.a., a powodem jego zastosowania było stwierdzenie, że postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowalnych z naruszeniem ustawy wszczyna się wyłącznie z urzędu. Biorąc pod uwagę treść wniosku skarżącego z 9 stycznia 2021 r., uzupełnionego pismem z 25 stycznia 2021 r. (w związku z którym wydane zostało zaskarżone postanowienie), jak i zawartość akt administracyjnych, Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB nie narusza prawa. Orzeczenia te wydane zostały w oparciu o należycie ustalony stan sprawy i właściwą wykładnię art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 53a ust. 1 pr.bud. I tak, rozwijając tę ocenę, Sąd przede wszystkim zauważa, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania (w tym: w sprawie legalności robót budowlanych), jeszcze nie uruchamia postępowania administracyjnego przed organem. Konieczne jest bowiem zbadanie przez właściwy organ (w tym przypadku: organ nadzoru budowlanego), czy wniosek ten może spowodować wszczęcie postępowania. Sprowadza się to do oceny (na etapie wstępnym – przed formalnym uruchomieniem postępowania), czy został on złożony przez stronę postępowania i, czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. Sąd dostrzega także, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., powołanym jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści przywołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną; drugą zaś stanowią inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane; niemniej jednak należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania w trybie administracyjnym. Zatem, w przypadku stwierdzenia przez organ administracji publicznej, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego został wniesiony przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn (o charakterze przedmiotowym) postępowanie nie może być wszczęte organ - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Może to, zdaniem Sądu, uczynić m.in. wówczas, gdy żądanie do niego skierowane dotyczy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, którą (zgodnie z regulacjami szczególnymi) wszczyna się wyłącznie z urzędu. Taki też powodów zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. wskazano w niniejszej sprawie. Stąd też kluczowe w tej sprawie okazało się ustalenie, czy wszczęcie postępowania w sprawie legalności robót budowlanych -bo tego też w istocie dotyczący żądanie skarżącego- może nastąpić na wniosek, czy jedynie z urzędu. Oceniając prawidłowość działania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, w konsekwencji: możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych z wniosku skarżącego, należało mieć na względzie datę, w której zostało złożone żądanie wszczęcia tego postępowania. Ma to istotne znaczenie, bowiem na mocy art. 1 pkt 42 lit. a ustawy nowelizującej z 2020 r. do ustawy Prawo budowlane został wprowadzony art. 53a ust. 1, zgodnie z którym postępowanie uregulowane w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane wszczyna się z urzędu. W ww. rozdziale 5a uregulowano postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Powyższa ustawa nowelizująca z 2020 r. ogłoszona została w Dzienniku Ustaw w dniu 18 marca 2020 r. Zgodnie zatem z art. 39 ustawy nowelizującej z 2020 r. wprowadzony przepis wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, a więc z dniem 19 września 2020 r. Natomiast art. 25 ustawy nowelizującej z 2020 r. wskazuje, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisy ustawy zmienianej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z powyższego wynika, że do postępowań inicjowanych po 19 września 2020 r. należy stosować art. 53a ust. 1 pr.bud. oraz, że po tej dacie uruchomienie jednego z postępowań uregulowanych w rozdziale 5a pr.bud. następuje wyłącznie z urzędu. Art. 53a ust. 1 pr.bud. przesądza bowiem expressis verbis, że postępowanie w sprawie naruszeń prawa budowlanego wszczyna się wyłącznie z urzędu. Do tej pory kwestia ta, nieuregulowana wprost w ustawie, nie była traktowana jednolicie; na tym tle występowały wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie, choć przeważało stanowisko o prowadzeniu postępowań legalizacyjnych (art. 48 i art. 49b pr.bud.) i naprawczych (art. 50-51 pr.bud.) z urzędu (z uwagi na ich charakter, konsekwencje i zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego; por. wyrok WSA w Lublinie z 1 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 558/21). Nie jest natomiast bez znaczenia czy postępowanie administracyjne związane z naruszeniami pr.bud. oparte jest na zasadzie oficjalności, czy też możliwe jest jego podjęcie także na wniosek w sytuacji, gdy w tym drugim przypadku kontynuowanie postępowania jak i jego zakres należałoby uzależnić od woli wnioskodawcy. Niemniej obecny stan prawny, znajdujący zastosowanie także w niniejszej sprawie, przesądza m.in. o tym, że postępowanie naprawcze opiera się na zasadzie oficjalności. Sąd wskazuje bowiem, że skarżący z żądaniem wszczęcia postępowania (w sprawie zmiany sposobu ogrzewania budynku oraz budowy podziemnego zbiornika na gaz płynny na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...], gmin [...], bez zezwolenia), wystąpił w styczniu 2021 r. Oznacza to, że wskazane żądanie skarżącego należało rozpoznać z uwzględnieniem pr.bud. po ww. nowelizacji. Tak też uczyniono w sprawie, słusznie w efekcie wskazując, że wobec brzmienia art. 53a ust. 1 pr.bud. postępowanie, którego domaga się skarżący może być wszczęte jedynie z urzędu. Słusznie tym samym przyjęto, że ograniczenie przez ustawodawcę możliwości wszczęcia postępowania w sprawach uregulowanych w rozdziale 5a pr.bud. wyłącznie do zasady oficjalności powoduje, że nie znajduje zastosowanie w tych sprawach zasada ogólna z art. 61 § 1 k.p.a., czyli dopuszczalność wszczęcia postępowania na wniosek i z urzędu. Sąd zauważa przy tym, że w przypadku dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek i z urzędu, niedopuszczalne jest wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania z uwagi na złożenie wniosku. Jednakże w sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony i zasadna jest wówczas odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku. Nie oznacza to jednak, że taki wniosek nie wywiera żadnych skutków; może bowiem - zdaniem Sądu - stanowić "impuls" dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, tj. zawierać informacje o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonego procesu budowlanego, które organ winien ocenić w kontekście zasadności uruchomienia postępowania w określonym zakresie z urzędu. Nadto, odmowa wszczęcia postępowania z omawianej przyczyny, nie jest także równoznaczna z pozbawieniem wnioskodawcy statusu strony w ewentualnym postępowaniu wszczętym z urzędu, czy inaczej: nie przesądza o przymiocie strony tej osoby w takim postępowaniu. Powyższe znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w którym to organ poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania, którego ten się domagał. Wskazał także, że postanowienie przez niego kwestionowane nie przesądza o jego przymiocie strony w tym postępowaniu. Podsumowując, PINB otrzymując podanie skarżącego w styczniu 2021 r., zawierające w istocie prośbę o wszczęcie postępowania w sprawie legalności robót, prawidłowo przyjął, że postępowanie to może być wszczęte tylko z urzędu. Tym samym prawidłowo orzekł na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z ww. art. 53a ust. 1 pr.bud. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego. Odnośnie treści skargi Sąd zauważa, że zaskarżone postanowienia nie naruszają Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.), ani przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wręcz przeciwnie - organy nadzoru budowlanego prawidłowo dokonały interpretacji art. 61a § 1 k.p.a., a wydane postanowienia zawierają wszelkie niezbędne elementy określone w art. 124 k.p.a. Dokonana natomiast w nich ocena prawna, uwzględniająca ww. art. 53a pr.bud., jest właściwa. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że pominął ocenę działania organów w sprawie w zakresie zarzutów naruszenia przez organy przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1444), ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 534) oraz ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740), albowiem sąd administracyjny nie sprawuje kontroli w tym zakresie. Sąd wyjaśnia także, że bezzasadny okazał się też zarzut skargi dotyczący naruszenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, gdyż akt ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Poza tym Sąd zaznacza, że nie ma także racji skarżący, zarzucając organowi naruszenie zasad postępowania dowodowego. Zaskarżone postanowienie podtrzymujące postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest formalną odmową prowadzenia postępowania (tu: z wniosku), co oznacza, że organ administracji publicznej nie wszczął postępowania, w rezultacie - nie prowadził postępowania dowodowego. Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd nie stwierdził również, aby wydane w sprawie postanowienia – wbrew twierdzeniom skarżącego – były obarczone wadą nieważności. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.