II SA/Op 122/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 10 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umożliwienia wglądu do akt sprawy o przyznanie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. M. (dalej: "skarżący") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: "SKO", "organ odwoławczy") z dnia 10 grudnia 2019 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Dąbrowa z dnia 26 września 2019 r., nr [...], wydane w sprawie odmowy umożliwienia skarżącemu prawa wglądu do akt sprawy administracyjnej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym, wynikającym z akt administracyjnych, stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 5 września 2018 r., nr [...] Wójt Gminy Dąbrowa przyznał żonie skarżącego G. M. świadczenie wychowawcze na syna Ł. M. w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2018 r. do 31 października 2018 r. Pismem z dnia 2 lipca 2019 r. skarżący zakwestionował sposób wydatkowania przez żonę uzyskanych środków w ramach świadczenia wychowawczego na syna Ł. M. oraz programu "Dobry Start" na dzieci Ł. M. i P. M. Kolejnymi pismami z dnia 28 sierpnia 2019 r. i 10 września 2019 r. wystąpił o informacje dotyczące sposobu załatwienia jego wniosku. W tym ostatnim piśmie zawarł też prośbę o wgląd do notatki służbowej sporządzonej przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na okoliczność wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w związku z jego wnioskiem oraz do zestawienia wydatków G. M. poczynionych z uzyskanej na dzieci pomocy. Wójt Gminy Dąbrowa zakwalifikował powyższe jako wniosek o wgląd do akt sprawy, której przedmiotem było przyznanie żonie skarżącego świadczenia wychowawczego w okresie świadczeniowym 2017/2018 i opisanym na wstępie postanowieniem odmówił skarżącemu prawa wglądu do tych akt. W uzasadnieniu powołał się na art. 73 i 74 K.p.a. i wywiódł, że postępowanie w tej sprawie zostało zainicjowane przez inną osobę, a skarżący nie będąc stroną tego postępowania nie posiada uprawnienia do dostępu do akt tej sprawy. Powołał się przy tym na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. W zażaleniu skarżący wniósł o uchylenie postanowienia organu I instancji i o umożliwienie mu wglądu do akt przedmiotowej sprawy, celem sprawdzenia na co jego żona wydała uzyskane środki. Podniósł, że jest ojcem dziecka, na które przyznano świadczenie wychowawcze i ma z tego tytułu prawo sprawdzenia i weryfikacji czy uzyskane z tego tytułu pieniądze wydatkowano w sposób celowy. Zaskarżonym postanowieniem SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podnosząc w uzasadnieniu, że tylko strona ma prawo wglądu do akt sprawy i odnosi się to też do wglądu do niektórych dokumentów z takich akt. Przywołało art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.) ustalający krąg osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego i podniosło, że w sytuacji, gdy – tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – tylko jeden rodzic wystąpił z wnioskiem, tylko on jest stroną tego postępowania. Skoro w przedmiotowej sprawie tylko matka dziecka złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze i organ prawidłowo określił ją jako jedyną stronę tego postępowania, to skarżący nie może być uznany za stronę uprawnioną do dostępu do akt sprawy na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. W skardze podniesiono, że organ odwoławczy niedokładnie zapoznał się z aktami sprawy i sprzecznie z prawem pozbawił go przysługującego mu prawa. SKO wnosiło o oddalenie skargi i odwołało się do argumentacji uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie, rozpoznanie sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej dalej P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie należało zgodzić się z organami obu instancji, że przedmiotem żądania skarżącego było prawo wglądu do akt postępowania administracyjnego dotyczącego przyznanego G. M. świadczenia wychowawczego. Wprawdzie w piśmie z dnia 10 września 2019 r. żądanie to pojawiło się jako prośba o wgląd do niektórych dokumentów z tych akt, ale poprawność kwalifikacji rzeczywistej treści wniosku dokonanej przez organ I instancji potwierdza wniesione przez skarżącego zażalenie, w którym wprost sformułował on żądanie umożliwienia mu wglądu do akt sprawy. Ponadto zauważyć należało, że w istocie skarżącemu chodziło o wgląd do tej części akt, która dotyczyła złożonego przez niego wniosku o sprawdzenie celowości wydatkowania środków uzyskanych z budżetu Państwa przez jego żonę na podstawie przywołanej wyżej ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zdaniem Sądu podjęte w związku z interwencją skarżącego przez organ I instancji czynności weryfikacyjne (kontrolne) prowadzone były w granicach spraw zakończonych wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia i nie stanowiły odrębnej sprawy administracyjnej, mającej samodzielny byt prawny. Tym samym zgromadzone w związku z tym postępowaniem dokumenty, jako odnoszące się do spraw zakończonych wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego, stanowią część akt tych spraw a przynajmniej odnoszą się tylko i wyłącznie do kontroli wykorzystania środków z punktu widzenia możliwości skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 9 ustawy. Stroną w dalszym ciągu jest w takim wypadku jedynie osoba uprawniona do świadczenia, a nie osoba podejmująca interwencyjne zgłoszenie niewłaściwego wykorzystania środków. W taki sam sposób należy traktować rodzica dziecka, który nie był adresatem decyzji a zatem i stroną postępowania administracyjnego. Należy tu podkreślić, że uprawnienia z tytułu sprawowania władzy rodzicielskiej nad dzieckiem na które przyznano świadczenie wychowawcze, nie powodują automatycznie, że osoba sprawująca taką władzę staje się stroną postępowania w sprawie przyznania świadczenia. Odpowiednie ustalenia dotyczące osoby uprawnionej są przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie przyznania świadczenia, a podjęta decyzja korzysta z przymiotu ostateczności i niewzruszalności bez wykorzystania trybów szczególnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Wprawdzie do akt sprawy nie załączono decyzji o przyznaniu żonie skarżącego świadczenia za okres zasiłkowy 2017/2018 (do 30 września 2018 r.), ale jest to okoliczność niesporna i nie była ona kwestionowana przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Poczynienie powyższych rozważań było konieczne, ze względu na brzmienie przepisu art. 73 K.p.a., stanowiącego podstawę prawną na jakiej należało rozpatrywać wniosek skarżącego, zgodnie z którym: § 1. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. § 1a. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. § 1b. Wgląd w akta sprawy w przypadku, o którym mowa w art. 236 § 2, następuje z pominięciem danych osobowych osoby składającej skargę. § 2. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. § 3. Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Prawidłowa interpretacja tej regulacji w drodze wykładni językowej prowadzi do zbieżnego ze stanowiskiem organów poglądu, że z uprawnienia przewidzianego tym przepisem skorzystać mogą wyłącznie strony postępowania administracyjnego, a więc strony, które brały udział w tym postępowaniu, czyli były adresatami decyzji lub były uczestnikami postępowania. Można tu odwołać się do: Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX, w którym w tezie 4 stwierdzono, że "Uprawnienia wymienione w art. 73 przysługują stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1989, s. 157). W tym sensie Kodeks realizuje zasadę względnej jawności akt postępowania (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 342); zob. uzasadnienie wyroku SN z 11.01.1996 r., III ARN 57/95, OSNAPiUS 1996/13, poz. 179, w którym stwierdza się, że >>skoro jednak w świetle art. 73 § 1 k.p.a. powyższe prawo wglądu do akt służy wyłącznie stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony, to brak jest wystarczających podstaw do uznania, że każdy obywatel może żądać od organu gminy udostępnienia będących w jego posiadaniu akt sprawy rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej<<". Postępowanie w sprawie udostępnienia akt sprawy administracyjnej jest zatem postępowaniem formalnym, w którym o zakresie podmiotowym udostępnienia takich akt decyduje treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia i stanowisko organu rozpatrującego sprawę merytorycznie co do kręgu osób uczestniczących w tym postępowaniu. Osoby pominięte, tak jak skarżący, które w ich osobistym odczuciu mają przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., z czym wiąże się m.in. prawo dostępu do akt sprawy, mogą skorzystać z regulacji art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i w drodze merytorycznego postępowania wznowieniowego wykazywać swój własny interes prawny. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 73 K.p.a. nie jest konkurencyjne w stosunku do trybu wznowieniowego i nie może tego ostatniego trybu zastępować. Reasumując należy stwierdzić, że organy prawidłowo zakwalifikowały wniosek skarżącego, rozpoznały go na właściwej podstawie prawnej i dokonały poprawnej subsumcji stanu faktycznego sprawy pod zastosowaną normę prawną. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.