VII SA/Wa 1653/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...], Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741) w zw. z art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710), po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2020 r., sygn. [...], odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 16 czerwca 2020 r. przekazał do uzgodnienia [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego hotelowo-handlowego na działkach nr ew. [...] obręb [...][...] wraz z przebudową wjazdu na działce nr ew. [...] obręb [...][...] przy ul. [...] i ul. [...] w [...] oraz umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego roboty budowlane w zakresie zjazdu z ul. [...] (na działce nr ew. [...] obręb [...][...]). Po rozpatrzeniu powyższego pisma organ I instancji postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zażalenie na rozstrzygnięcie organu I instancji złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor") wskazując, że zakres planowanej inwestycji stanowi poszerzenie (o teren działki nr ew. [...]) programu działań, dotyczących obszaru działek nr ew. [...], w odniesieniu do których strona uzyskała warunki zabudowy decyzją z dnia [...] maja 2015 r. oraz pozwolenie na budowę. Zdaniem inwestora kamienica przy ul. [...] nie wyróżnia się jakością rozwiązań architektonicznych na tle innych kamienic z tego czasu znajdujących się najbliższym sąsiedztwie, zaś jej stan techniczny wymaga podjęcia zdecydowanych działań rewitalizacyjnych. Po przeanalizowaniu powyższego zażalenia Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu postanowieniem z [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że dla terenu działek nr ew. [...] obręb [...][...] oraz nr ew. [...] obręb [...][...] w Krakowie nie został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wyjaśnił, że jego właściwość w niniejszej sprawie wynika z faktu ujęcia kamienicy przy ul. [...] w [...] w gminnej ewidencji zabytków. Ponadto obszar inwestycji znajduje się w obrębie układu urbanistycznego [...], który został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] stycznia 1984 r. W treści tego orzeczenia wskazano, że ta część miasta stanowi teren rewaloryzacji, polegającej na zachowaniu i odnawianiu istniejących wartości, poprzez konserwację, adaptację i ograniczoną modernizację jej walorów funkcjonalno-przestrzennych. Obszar projektowanych działań leży także w obrębie historycznego zespołu miasta [...] uznanego za pomnik historii zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. Organ odwoławczy podzielił ocenę [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków stwierdzając, że kamienica położona przy ul. [...] stanowi cenny przykład oryginalnej tkanki miejskiej z przełomu XIX i XX wieku. Rozbiórka tego obiektu oznaczać będzie likwidację integralnego komponentu zabytku obszarowego, współtworzącego jego historyczne rozplanowanie. W ocenie organów ewentualna rekonstrukcja fasad stanowić będzie wyłącznie powstanie współczesnej architektonicznej atrapy, zafałszowującej oryginalną materię kamienicy. Również pozostawienie elewacji frontowych, przy rozbiórce pozostałej części kamienicy narożnej będzie działaniem niezgodnym z zasadami ochrony zabytków. Organ II instancji dodał, że z przedłożonych akt sprawy nie wynika, by stan techniczny przedmiotowej kamienicy był na tyle zły, aby wymagała podjęcia robot naprawczych bazujących głównie na rekonstrukcji. Dokumentacja fotograficzna znajdująca się w przekazanym materiale dowodowym potwierdza, że obiekt prezentuje dobry stan techniczny, zaś uszkodzenia powierzchni elewacji frontowych powinny zostać poddane standardowym pracom remontowym, z poszanowaniem walorów zabytkowych budynku. Równocześnie Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wziął pod uwagę, że niniejsza inwestycja została zaakceptowana przez organ ochrony zabytków pozwoleniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...]. Inwestor uzyskał pozwolenie na jej realizację, z którą związana jest rozbiórka zabudowy na działkach nr ew. [...] obręb [...], decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2020 r. Jednakże, jak podkreśla organ odwoławczy, inwestycja ta, w kształcie dopuszczonym przez organ konserwatorski, nie dotyczyła działki nr ew. [...], na której położona jest kamienica frontowa przy ul. ul. [...]. Skargę na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...], domagając się jego uchylenia, uchylenia postanowienia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca spółka zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń polegających na tym, że: a) planowane zamierzenie inwestycyjne doprowadzi do zaburzenia układu urbanistycznego chronionego terenu [...], poprzez doprowadzenie do nadmiernego zagęszczenia zabudowy i utraty tradycyjnego wnętrza urbanistycznego, podczas gdy zamierzenie inwestycyjne nie zakłada zmian gabarytów narożnej kamienicy na działce nr ew. [...], zaś zabudowa działek nr ew. [...] została już wcześniej pozytywnie zaopiniowana przez organy ochrony konserwatorskiej i została wydana ostateczna decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę na tych nieruchomościach zabudowy o analogicznych parametrach przestrzennych oraz powierzchni biologicznie czynnej, b) przedmiotowa kamienica przy ul. [...] posiada wyjątkowo cenne walory architektoniczne i odgrywa istotną rolę dla budowania wartości zabytkowych dzielnicy [...], podczas gdy w ocenie skarżącej powyższe stanowisko organu nie zostało poparte specjalistyczną analizą i ma charakter ogólnikowy, nie odnoszący się do cech konkretnego budynku, w momencie gdy w ocenie skarżącej kamienica nie wyróżnia się jakościowo wśród sąsiednich budynków powstałych w tym samym czasie, a wręcz przeciwnie, jej standard architektoniczny jest zdecydowanie niższy, c) przedmiotowa kamienica przy ul. [...] jest w dobrym stanie technicznym, wymagającym jedynie prac naprawczych bazujących na rekonstrukcji, a uszkodzenia powierzchni elewacji frontowych powinny zostać poddane standardowym pracom remontowym, podczas gdy w ocenie skarżącej kamienica jest w złym stanie technicznym wymagającym zdecydowanych działań rewitalizacyjnych szczególnie w odniesieniu do wyglądu zewnętrznego elewacji i wystroju architektonicznego, - art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic uznania przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przez m.in. brak należytego uzasadnienia przyjętego stanowiska, opieranie się na ogólnikowych stwierdzeniach dotyczących konieczności bezwzględnej ochrony zabytków przy braku dogłębnej analizy stanu technicznego oraz walorów historycznych i architektonicznych przedmiotowej kamienicy, które uzasadniałyby wydanie decyzji odmownej, - art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z 7 k.p.a. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy słusznych interesów skarżącej, - art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez naruszenie przez organy zasady równego traktowania stron w podobnych sprawach oraz nieuzasadnionego odejścia od stosowanej praktyki orzeczniczej, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji, kiedy zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji, w szczególności z uwagi na brak przeprowadzenia dogłębnej analizy w przedmiocie walorów architektonicznych budynku, stanu technicznego budynku, opieranie się na ogólnikowych stwierdzeniach w zakresie konieczności bezwzględnej ochrony zabytków, bez zbadania okoliczności konkretnej sprawy. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem - w ocenie Sądu- zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2021r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z dnia [...] czerwca 2020r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego hotelowo-handlowego na działkach nr ew. [...] obręb [...][...] wraz z przebudową wjazdu na działce nr ew. [...] obręb [...][...] przy ul. [...] i ul. [...] w [...] oraz umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego roboty budowlane w zakresie zjazdu z ul. [...] (na działce nr ew. [...] obręb [...][...]). W pierwszej kolejności należy wskazać, co wynika z orzecznictwa i doktryny, iż organ administracyjny, w danym przypadku - organ ochrony konserwatorskiej, rozstrzyga uznaniowo w postępowaniu uzgodnieniowym. Co oczywiście nie oznacza dowolności. Uprawnienie organu administracji do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia bowiem tego organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym. Organ administracyjny jest zobowiązany zatem do wyjaśnienia czym kierował się podejmując określone rozstrzygnięcie, jakie okoliczności skłoniły go do wydania danej decyzji, w sprawie niniejszej - postanowienia. Zdaniem Sądu powyższemu obowiązkowi organ bez wątpienia sprostał. Zgodnie z przepisem art. 4 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, którą stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 tej ustawy, wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję. Organ występuje o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora i przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, które wojewódzki konserwator zabytków zobowiązany jest – jako organ uzgadniający – ocenić przez pryzmat regulacji prawnych dotyczących ochrony zabytków. Stosownie do brzmienia art. 3 pkt 2 w związku z pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 12 i 13 ww. ustawy historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Natomiast historyczny zespół budowlany to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi i zespołami budowlanymi. Do form ochrony konserwatorskiej należy min. wpis do gminnej ewidencji zabytków. Ponadto obszar inwestycji znajduje się w obrębie układu urbanistycznego [...], który został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] stycznia 1984 r., a także na terenie historycznego obszaru zespołu Miasta [...] uznanego za pomnik historii zarządzeniem Prezydenta RP z dnia 8 września 1994r. Przy czym budynek usytuowany na działce nr ew. [...] przy ul [...] został ujęty w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków. Powyższa część miasta, zdaniem organów, stanowi teren rewaloryzacji, polegającej na zachowaniu i odnawianiu istniejących wartości, poprzez konserwację, adaptację i ograniczoną modernizację jej walorów funkcjonalno-przestrzennych. Organy wyjaśniły, że największe zasoby zabytkowe dzielnicy pochodzą z XIX i pierwszej połowy XX wieku. W tym zabytkowym układzie przestrzennym placów i ulic powstała zabudowa o wysokich walorach artystycznych, urbanistycznych i architektonicznych takich jak: Cmentarz [...], Ogród [...] czy pałac [...] i inne. Organy wyjaśniły, że [...] posiada wybitne wartości zabytkowe jako zespół urbanistyczny i architektoniczny, współdecydujący o randze [...] jako zabytku najwyższej klasy. Przedmiotowa frontowa narożna kamienica przy ul [...], zrealizowana została w 1891r. według projektu S. F. i stanowi, zdaniem organów konserwatorskich, cenny przykład oryginalnej tkanki miejskiej z przełomu XIX i XX wieku, a jej kształt architektoniczny zachował się w stanie pierwotnym, co decyduje o jej wysokich walorach autentyzmu. Przedmiotowa kamienica odgrywa bardzo istotna rolę w budowaniu wnętrza urbanistycznego- skrzyżowania ulic [...] i [...] jako jeden z czterech budynków narożnych pochodzących z jednej epoki, zachowujący swój oryginalny kształt wielkomiejskiej kamienicy czynszowej. Jako oryginalna kamienica z przełomu XIX i XX wieku, obiekt ten, w ocenie organów, stanowi istotny element wartości zabytkowych dzielnicy [...]. Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy zakłada rozbiórkę obiektu przy ul. [...], co oznaczać będzie likwidację integralnego elementu zabytku obszarowego, współtworzącego historyczne rozplanowanie. Przy czym wysoka intensywność planowanej zabudowy przy niewielkim wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej doprowadzi do nadmiernego zagęszczenia zabudowy i utraty tradycyjnego charakteru wnętrza urbanistycznego, gdzie wewnętrzne podwórka z terenami zielonymi stanowią w odpowiednich proporcjach konieczny element kształtowania tkanki urbanistycznej dzielnicy i miasta. Jednocześnie organy odniosły się do kwestii stanu technicznego przedmiotowej kamienicy, wskazując, że nie jest on zły i nie wymaga prac naprawczych bazujących głownie na rekonstrukcji, a uszkodzenia powierzchni elewacji frontowych powinny zostać poddane zwykłym pracom remontowym z uwzględnieniem walorów zabytkowych budynku. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania nalży podkreślić, że wbrew zarzutom skargi, w sprawie dokładnie ustalono stan faktyczny sprawy, rozstrzygnięcie uwzględnia cały materiał dowodowy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organy konserwatorskie w sposób wystarczająco przekonywujący przedstawiły swoje stanowisko, które jak już wspomniano wcześniej nie nosiło znamion dowolności a oparte było na ocenie wynikającej z ustalonego stanu faktycznego sprawy, doświadczenia i wiedzy organu administracyjnego z zakresu ochrony zabytków. Wobec powyższego niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Nie zasadny jest również, wobec powyższych rozważań, zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem organów administracji, że przedstawiony do uzgodnienia organowi konserwatorskiemu projekt decyzji o warunkach zabudowy, narusza przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a w szczególności art. 4 i 13 tej ustawy. Art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada na organy konserwatorskie obowiązek podejmowania wszelkich działań mających na celu m.in. zapobieganie wszelkim działaniom, mogącym prowadzić do uszkodzenia zabytków, względnie do ich całkowitego zniszczenia. W warunkach przedmiotowej sprawy, pozytywne uzgodnienie przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy, stoi w sprzeczności z celami jakim mają służyć działania organów konserwatorskich. W ocenie Sądu, wadliwość przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie, przesądza już o niemożliwości pozytywnego jego uzgodnienia przez organ konserwatorski. Jednocześnie na podkreślenie zasługuje fakt, że uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) mają charakter uznania administracyjnego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia nie dopatrzył się, aby stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako organu konserwatorskiego, w niniejszej sprawie przekroczyło granice uznawania administracyjnego, miało charakter arbitralny, czy też dowolny. Minister dokonał, w ocenie Sądu, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przekonująco umotywował odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd wskazuje, że jest okolicznością bezsporną, że organ konserwatorski już wcześniej ( pozwolenie z dnia [...] października 2019r., Nr [...]) zaakceptował inwestycję polegającą na budowie budynku hotelowo-handlowego u zbiegu ulic [...] i [...], z którą związana jest rozbiórka zabudowy na działkach nr ew. [...]. Jednak dopiero przedłożona do uzgodnienia decyzja o warunkach zabudowy dotyczy ingerencji w substancję kamienicy frontowej przy ul [...] na działce nr [...], która wymagała indywidualnej oceny organów konserwatorskich. Z powyższych względów, Sąd uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2019r., poz.2325), orzekł jak w sentencji wyroku. Natomiast mając na uwadze treść przepisu art. 119 ust. 4 p.p.s.a., Sąd jej rozpoznanie skierował do trybu uproszczonego.