II SA/Gl 912/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. W. i W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie projektu podziału nieruchomości oddala skargę. We wniosku do Burmistrza L. (dalej jako Burmistrz lub organ) B. W. i W. W. (dalej też jako skarżące lub wnioskodawczynie) wniosły o zatwierdzenie podziału stanowiącej ich współwłasność nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej na mapie geodezyjnej k.m.[...] obręb S. jako działka nr 1 o pow. 0,2537 ha, opisanej w księdze wieczystej nr [...], zgodnie z przedstawionym wstępnym projektem. Podały, że podział ma na celu wydzielenie dzialki 2 i 3 w celu zbycia części nieruchomości. Wydanym na podstawie art. 123 Kpa oraz art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020. 1990 t.j., zwanej też dalej ustawą lub u.g.n.) postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] Burmistrz przedmiotowy wstępny projekt podziału nieruchomości zaopiniował negatywnie, jako niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. wprowadzonego Uchwałą [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Śl. nr [...] z dnia [...] r., poz. [...] (zwanej dalej MPZP). W uzasadnieniu tego postanowienia organ powołując się na treść art. 93 ust. 2 u.g.n. oraz na treść § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019. 1065 t.j., zwanego dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych) uznał, że proponowane w projekcie dojście i dojazd do mającej powstać w wyniku podziału działki budowlanej oznaczonej literą "3" nie odpowiada wymogowi z § 14 ust. 2 rozporządzenia. Oznacza to, że po podziale nie byłoby możliwości jej zagospodarowania jako działki budowlanej zgodnie z treścią MPZ tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol planu 37 MN) W wyniku wniesionego przez wnioskodawczynie na to postanowienie zażalenia zostało ono uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej jako SKO lub Kolegium) z dnia [...] r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] Burmistrz Miasta L. ponownie negatywnie zaopiniował przedłożony wstępny projekt podziału opisanej wyżej nieruchomości, jako niezgodny z ustaleniami MPZP. Jako podstawę prawną postanowienia wskazał art. 123 Kpa oraz art. 93 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że obszar objęty podziałem oznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 37 MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 104 KDd - tereny dróg publicznych – drogi dojazdowe. W planie nie ustalono zasad podziału nieruchomości. Wstępny projekt podziału działki nr 1 zakłada wydzielenie dwóch dzialek 2 i 3. Działka 2 zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i dwoma budynkami niemieszkalnymi i posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...] w L.. Działka 3 położona w drugiej linii zabudowy, dostęp do drogi publicznej ma mieć zapewniony poprzez wydzielenie wąskiego pasa gruntu o szerokości ok. 4m i długości ok. 44m przebiegającego wzdłuż północnej granicy działki sąsiedniej nr 4. Na etapie opiniowania podziału organ bada jego zgodność z ustaleniami planu w zakresie zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Podział geodezyjny musi zapewnić nowopowstałym działkom możliwość zagospodarowania, zgodnie z ich przeznaczeniem tj. w tym przypadku umożliwić realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Mający spełniać rolę dojazdu wąski pas gruntu o szerokości ok. 4m w ocenie organu nie zapewni wymaganej dla działek budowlanych odpowiedniej obsługi komunikacji, przez co uniemożliwi jej zabudowanie budynkiem mieszkalnym, czyli jej zagospodarowanie wynikające z planu. Tym samym nie zostałby spełniony warunek wynikający z art. 93 ust. 2 u.g.n. W tym względzie Burmistrz powołując się na przepisy § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stwierdził, że minimalna szerokość 4,5 m dojścia do działki budowlanej przewidziana w tym rozporządzeniu, w omawianym przypadku nie została spełniona. Wskazana w tym przepisie minimalna szerokość jezdni dotyczy wyłącznie minimalnej szerokości dojazdu, a nie dojścia i dojazdu łącznie. Oprócz jezdni o minimalnej szerokości 3 m, należy zapewnić niezależnie dojście, w tym względzie organ powołał się na stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi z dnia 18 czerwca 2019 r. na interpelację poselską nr 31710. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez wnioskodawczynie zostało ono utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem SKO w Częstochowie z dnia [...] r., wydanym z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa oraz art. 93 ust. 1, 2, 3, art. 97 ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania w sprawie, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2355/05 stwierdziło, że "Zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.) dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że przy zatwierdzaniu i opiniowaniu projektu podziału (art. 93 ust. 4) organ zobowiązany jest przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału nieruchomości realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału". W konsekwencji również zdaniem SKO nie jest już możliwy podział w takim kształcie jaki został wskazany we wniosku, ponieważ nie daje możliwości realizacji celu i przeznaczenia terenu wynikającego z planu tj. zabudowy działki 3 budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. W odniesieniu do sformułowanego w zażaleniu zarzutu naruszenia przez Burmistrza treści art. 79a Kpa Kolegium stwierdziło, że w treści postanowienia organu pierwszej instancji zawarto wskazanie, w jakiej sytuacji opinia dotycząca podziału mogłaby być pozytywna, tj. gdyby właścicielki działki przed wystąpieniem ponownie z wnioskiem o opinię zagwarantowały sobie i każdoczesnemu właścicielowi działki 3 np. dodatkowo odpowiednią służebność drogową przez działkę sąsiednią (bezpośrednio przylegającą do projektowanej działki 3) o nr 4, która o podobnym kształcie dostęp do drogi posiada przez dojazd o szer. ok. 5 m czyli umożliwiający jej zagospodarowanie zgodnie z jej przeznaczeniem w planie tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie SKO z dnia [...] r. B. W. i W. W. reprezentowana przez opiekuna B. W., obie reprezentowane przez adwokata, wniosły o jego zmianę i pozytywne zaopiniowanie objętego postępowaniem wstępnego projektu podziału ich nieruchomości oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciły, że postanowienie to zostało wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem: 1) przepisów prawa materialnego tj. - § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż do działki budowlanej nie ma dojścia, w sytuacji gdy szerokość dojścia do działki wynosi 4 metry, - § 10 ust. 1 Uchwały [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. poprzez jego niezastosowanie w zakresie dopuszczalności ustanowienia służebności drogowej do jednej działki o minimalnej szerokości dojazdu 3,5 m, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie byłoby możliwe ustanowienie takiej służebności, 2) naruszeniem art. 79a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ponowne niewskazanie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, w tym możliwości ustanowienia służebności drogi, W uzasadnieniu skargi zarzucono, że obowiązujący MPZP dopuszcza dostęp do drogi publicznej poprzez służebność o szerokości nie mniejszej niż 3,5 metra, który to wymóg został w niniejszej sprawie spełniony gdyż zapewniono taki dostęp o szerokości 4 metry. Spełniony został też w takiej sytuacji wymóg wynikający z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zgodnie z którym szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 metry. Co do zarzutu naruszenia art. 79a § 1 Kpa pełnomocnik skarżących podniosła, że za realizację treści tego przepisu nie można uznać wymogu ustanowienia służebności drogi, gdyż nie prowadzi to "do poszerzenia areału". Nadto służebność drogi może zostać ustanowiona na późniejszym etapie, działka może nigdy nie zostać zabudowana, może być wykorzystywana np. jako "ogródek". W odpowiedzi na skargę SKO wnosząc o jej oddalenie podtrzymało co do zasady stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym, a to zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019. 2325 t.j., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do jego wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy p.p.s.a. Jak to stwierdziły organy obu instancji, a co wynika z treści art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność ta dotyczy przy tym zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 1 ustawy). W świetle tych przepisów chodzi zatem o możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, a nie o możliwość jakiegokolwiek zagospodarowania, jak to zdaje się twierdzić w skardze pełnomocnik skarżących podnosząc, że wydzielona działka może być np. wykorzystywana jako "ogródek", a nie działka budowlana. Nie może ulegać przy tym zdaniem Sądu wątpliwości, że za zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego na użytek zaopiniowania projektu podziału na podstawie art. 93 ust. 4 ustawy, z którym to przedmiotem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, można uznać jedynie zgodność w rozumieniu ust. 2 tego artykułu. Oznacza to, że proponowany podział mógłby być przez Wójta pozytywnie zaopiniowany gdyby wydzielone w jego wyniku działki gruntu były możliwe do zagospodarowania pod budownictwo jednorodzinne. Objęta propozycją podziału działka w części gdzie miałaby być wyodrębniona działka 3 zasadniczo znajduje się bowiem na terenie przeznaczonym w MPZP pod zabudowę jednorodzinną - symbol planu 39 MN (pomijając niewielki jej fragment położony przy ulicy, oznaczony w planie symbolem 104 KDd – tereny dróg publicznych – drogi dojazdowe). Prawidłowo zatem organy obu instancji dokonując oceny możliwości zagospodarowania proponowanych do wydzielenia działek pod budownictwo jednorodzinne odniosły się do treści § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, formującego niezbędne wymogi gdy chodzi o dojazd i dojście do działek budowlanych. Bez spełnienia tych wymogów powstałe w wyniku podziału działki nie mogłyby być bowiem zagospodarowane zgodnie z wynikającymi z planu zagospodarowania przeznaczeniem tj. pod budownictwo jednorodzinne. Analizując proponowany podział w kontekście spełnienia warunków wynikających z § 14 rozporządzenia prawidłowo uznały organy orzekające, że warunki te w odniesieniu do działki oznaczonej w projekcie podziału literą "3" nie zostały spełnione. Zgodnie z tym projektem część tej działki stanowiąca dostęp do drogi publicznej posiada bowiem tylko szerokość 4m, co niewątpliwie nie odpowiada treści omawianego § 14 warunków technicznych. W tym względzie zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2018 r. (w związku z treścią § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz. U. z 2017 r. poz. 2285) nie można zdaniem Sądu m.in. twierdzić, że wynikająca z § 1 rozporządzenia minimalna szerokość jezdni obejmuje łącznie również dojście (takie stanowisko na gruncie tego przepisu ale przed jego nowelizacją zostało wyrażone m.in. w wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 916/20), co w konsekwencji pozwalałoby na przyjęcie, że w świetle treści tego przepisu szerokość dostępu do drogi publicznej dla działki budowlanej mogłaby wynosić nie mniej niż 3 metry. Skoro zgodnie z § 14 rozporządzenia do działek budowlanych należy zapewnić dojście i dojazd to ewentualnie zgodnie z ust. 2 tego paragrafu mogą one mieć postać ciągu pieszo-jezdnego, umożliwiającego ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 5m (tak też w powoływanej przez Burmistrza odpowiedzi Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 czerwca 2019 r. znak: DAB1a.053.7.2019.SM na interpretację poselską nr 31710), który to wymóg w odniesieniu do działki 3 nie został spełniony. Warunek zapewnienia do tej działki dojścia i dojazdu nie zostałby spełniony nawet gdy przyjąć, że w sprawie może mieć zastosowanie ust. 3 § 14 (w sytuacji gdy jak to wynika jednoznacznie z jego brzmienia normuje on szerokość dostępu do budynków i urządzeń z nimi związanych, a nie jak to unormowano w ust. 2 do działek budowlanych), który to wymiar przyjął w swoim postanowieniu Burmistrz. Biorąc powyższe pod uwagę prawidłowo przyjęły organy orzekające, że proponowany podział jest niezgodny z ustaleniami MPZP, gdy chodzi o możliwość zagospodarowania proponowanej do wydzielenia działki 3, co uzasadniało negatywne jego zaopiniowanie. W tym względzie za nietrafny należało uznać również sformułowany w skardze zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem § 10 ust. 1 MPZP, a to z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu postanowienia Burmistrza. Przepis ten, przewidujący możliwość ustanowienia dostępu nieruchomości do drogi publicznej pasem o szerokości co najmniej 3,5 metra nie odnosi się bowiem do podziałów dokonywanych na podstawie przepisów Rozdziału 1 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, lecz do podziałów nieruchomości po ich wcześniejszym scaleniu tj. w oparciu o przepisy Rozdziału 2 tego Działu. W sprawie nie doszło też do mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 79a § 1 Kpa w sytuacji gdy z obu postanowień Burmistrza wynikało w dostateczny sposób dla reprezentowanych przez adwokata skarżących jaka jest przyczyna odmowy pozytywnego zaopiniowania projektu podziału. Pomimo tego skarżące nie zmieniły treści wniosku w kierunku umożliwiającym pozytywne jego zaopiniowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.