V SA/Wa 2727/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Dariusz Czarkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. J. przy udziale R. na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S. A. z siedzibą w W. z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie odmowy wypłaty subwencji finansowej postanawia: odrzucić skargę. R. J. (dalej: "Skarżący" lub "Strona") złożył do Polskiego Funduszu Rozwoju S. A. z siedzibą w W. (dalej: "PFR") wniosek o dofinansowanie w ramach Programu "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. PFR dokonała pozytywnej weryfikacji spełnienia przez Skarżącego warunków otrzymania subwencji finansowej określonych w treści umowy. Zgodnie z ww. decyzją przyznano Stronie kwotę subwencji finansowej w maksymalnej wysokości, o którą ubiegał się we wniosku Skarżący, tj. w kwocie 130.000,00 zł. Strona pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. zwróciła się do Prezesa PFR z prośbą o przyznanie subwencji w wyższej wysokości tj. w kwocie 216.000,00 zł, ponieważ Skarżący pomylił się przy wyborze miesięcy do porównania spadku obrotów. Pismem z dnia [...] września 2020 r. PFR poinformowała Skarżącego, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dokonała negatywnej weryfikacji zgłoszenia. Dnia 8 listopada 2020 r. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo PFR z dnia [...] września 2020 r. zarzucając naruszenie przepisu § 14 ust. 1 Regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm", obowiązującego od dnia 29 kwietnia 2020 r., ze zmianą z dnia 13 maja 2020 r., z mocą obowiązującą od dnia 28 maja 2020 r. poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnej wykładni. Przy tak sformułowanym zarzucie Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że wskutek stresu spowodowanego niepewną sytuacją jego firmy, pod wpływem emocji i pośpiechu przy wypełnianiu wniosku w zasugerowanym przekonaniu, że o uzyskaniu pomocy finansowej może decydować kolejność zgłoszenia, niedokładnie przeczytał informację o sposobie wykazania spadku obrotów handlowych i błędnie zrozumiał, iż należy porównać obroty ze sprzedaży w miesiącu zakończonym przed dniem złożenia wniosku z obrotami w miesiącu bezpośrednio go poprzedzającym w 2020 r. Pozostając zatem w błędzie, co do możliwości wyboru miesięcy do porównania spadku obrotów, Skarżący podał dane dotyczące obrotów handlowych w marcu i lutym 2020 r., co skutkowało niekorzystnym dla jego interesów ustaleniem, iż przysługuje mu maksymalna kwota subwencji w wysokości 132.000 złotych, podczas gdy przy porównaniu obrotów w miesiącu marcu 2020 r. i marcu 2019 r. miałby prawo ubiegania się o subwencję w wysokości maksymalnej 198.000 złotych. Decyzja (dotycząca zawarcia umowy nr [...]) uwzględniała wniosek Skarżącego w całości, ale była niekorzystna dla jego interesów, gdyż gdyby nie działał pod wpływem błędu, wystąpiłby o przydzielenie subwencji w maksymalnej wysokości 198.000 zł z uwagi na wyższy procentowo (przekraczający 75 %) spadek obrotów w stosunku do analogicznego miesiąca marca 2019 r. niż w stosunku do lutego 2020 r. Uzyskałby więc pomoc finansową w dodatkowej wysokości 68.000 zł, co stanowi kwotę istotną w skali jego działalności i osiąganych dochodów. Skarżący wskazał ponadto, iż PFR wykonując zadania powierzone mu przez organ wykonawczy państwa w zakresie realizacji programu "Tarcza Finansowa" należy potraktować jako organ administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym, a podejmowane przez niego decyzje w zakresie wniosków przedsiębiorców ubiegających się o pomoc finansową w ramach ww. programu rządowego stanowią w istocie decyzje administracyjne, podlegające kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 par. 2 pkt 1 p.p.s.a. PFR w odpowiedzi na skargę wniosła o odrzucenie w całości skargi na odmowę wypłaty subwencji w kwocie wyższej niż wnioskowana w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" jako niedopuszczalnej, ewentualnie odrzucenie Skargi jako wniesionej po terminie bądź oddalenie skargi w całości i zasądzenie od Skarżącego na rzecz PFR kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. PFR wskazała, że realizacja Programu przez PFR została powierzona PFR w związku ze zwalczaniem skutków COVID-19 w Polsce i odbywa się na podstawie art. 21a ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju ("ustawa o SIR") oraz dokumentu programu, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2020 r. Ustawa o SIR nie przekazała do właściwości sądów administracyjnych spraw związanych z realizacją Programu przez PFR. W istocie żaden przepis ustawy nie przekazał do właściwości sądów administracyjnych sporów powstałych na tle realizacji Programu, w tym w zakresie odmowy przyznania finansowania w ramach Programu. W konsekwencji brak jest niezbędnej podstawy orzekania w niniejszej sprawie przez sąd administracyjny. Ponadto, PFR podkreśliła, że wbrew twierdzeniom skargi w niniejszej sprawie, czynność PFR w postaci odmowy przyznania finansowania w ramach Programu nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt) 4 p.p.s.a. PFR występuje w relacji z beneficjentami Programu PFR jako spółka prawa handlowego, a nie jako organ administracji publicznej. PFR nie wykonuje też w ramach realizacji Programu jakichkolwiek czynności z zakresu administracji publicznej. PFR nie jest też dysponentem środków publicznych na potrzeby realizacji Programu. Zgodnie z § 2 pkt 5 Regulaminu dla potrzeb zapewnienia sobie możliwości udzielania finansowania programowego, to PFR zobowiązany jest podjąć starania zmierzające do pozyskania odpowiedniego finansowania zewnętrznego na warunkach rynkowych. W myśl § 2 pkt 6 Regulaminu jedynie w przypadku braku możliwości pozyskania finansowania zewnętrznego, Skarb Państwa może, o ile będzie to dopuszczalne przepisami prawa, udzielić PFR pożyczki na cele związane z finansowaniem programowym. W istocie środki, które przeznaczone zostały na wsparcie przedsiębiorców w ramach Programu pochodzą z obligacji wyemitowanych przez PFR, a Skarb Państwa jest jedynie ich gwarantem. W związku z powyższym organ stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu ze względu na niewłaściwość sądu administracyjnego. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wstąpił do niniejszego postępowania na prawach przysługujących prokuratorowi. W piśmie tym podniesiono, iż odmowa wypłaty subwencji finansowej na rzecz przedsiębiorcy we wnioskowanej przez niego wysokości jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Po pierwsze, jak podkreślił pełnomocnik, działanie PFR polegające na odmowie udzielenia przedsiębiorcy subwencji finansowej w ramach Tarczy Finansowej PFR jest działaniem podejmowanym w sprawie indywidualnej. PFR może podjąć decyzję o odmowie subwencji w wyniku rozpatrzenia wniosku przedsiębiorcy o przyznanie pomocy w ramach Tarczy Finansowej PFR, w jego indywidualnej sprawie. Indywidualność działania PFR polegającego na odmowie subwencji wiąże się z jednostronnym charakterem i oznacza, że PFR poprzez odmowę przyznania subwencji rozstrzyga w sposób prawnie wiążący konkretną sytuację indywidualnie oznaczonego podmiotu (przedsiębiorcy). W dalszej kolejności, zdaniem pełnomocnika uczestnika postępowania, należy przyjąć, że w przypadku ubiegania się o subwencję w ramach Tarczy Finansowej PFR, obowiązuje administracyjnoprawna metoda regulacji. PFR odmawiając subwencji działa jednostronnie oraz władczo. Występuje jako podmiot wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Realizuje rządowe programy udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o SIR, gdyż Rada Ministrów uchwałą nr 50/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r., podjętą na podstawie art. 21a ustawy o SIR przyjęła program rządowy "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm". Realizację Programu, Rada Ministrów, uchwałą nr 50/2020, powierzyła Polskiemu Funduszowi Rozwoju Spółce Akcyjnej. Pełnomocnik Uczestnika nadto dodał, że odwołując się do systemu źródeł prawa, uchwała powyższa ma charakter wewnętrzny i obowiązuje jednostki organizacyjnie podległe Radzie Ministrów (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP). Oznacza to, że PFR w zakresie w jakim realizuje rządowy Program Tarcza Finansowa PFR jest jednostką organizacyjną podległą Radzie Ministrów. W piśmie tym również wyjaśniono, że działanie polegające na odmowie wypłaty subwencji finansowej na rzecz przedsiębiorcy we wnioskowanej przez niego wysokości nie jest ani decyzją ani postanowieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych, będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest pismo PFR z dnia [...] września 2020 r. informujące Skarżącego, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego PFR dokonała negatywnej weryfikacji jego zgłoszenia, zatem nie zostanie mu przyznana wyższa kwota subwencji niż pierwotnie wnioskowana. Celem programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" było zapobiegnięcie ryzyka masowej upadłości beneficjentów oraz zwolnień ich pracowników na skutek znaczących zakłóceń w funkcjonowaniu gospodarki w związku z epidemią COVID-19. Podstawę prawną wspomnianego programu rządowego stanowił załącznik do uchwały Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2020 r. nr 50/2020. Załącznik wydany zostały na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz.U. 2020 poz. 2011). Zgodnie bowiem z treścią art. 21a ust. 1 wspomnianej ustawy, realizację rządowego programu - Tarcza finansowa powierza się Polskiemu Funduszowi Rozwoju. Finansowanie realizacji planu określone zostało w art. 18 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym mogą to być dotacje celowe z budżetu państwa i środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi, oraz odsetki od nich, o ile odrębne przepisy lub umowy dotyczące przekazania lub wykorzystania tych środków nie stanowią inaczej. Z art. 19 ust 1 wynika, że Minister może przekazać skarbowe papiery wartościowe na podwyższenie kapitału zakładowego Polskiego Funduszu Rozwoju, jeżeli jest to niezbędne do realizacji zadań Polskiego Funduszu Rozwoju. Stosownie zaś do rozdz. 3 załącznika do uchwały RM nr 50/2020, ubiegający się o subwencję beneficjent składa wniosek w ramach prowadzonego naboru, w szczególności za pośrednictwem banków. Zgodnie z art. 12 ust. 1 PFR udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.). Należy zwrócić uwagę, iż w przepisach ustawy o systemie instytucji rozwoju, w uchwale określającej program rządowy "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" oraz w samym regulaminie ubiegania się o udział w programie rządowym, nie określono zasad sądowej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w toku procedury ubiegania się o subwencję finansową. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest zatem dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawie związanej z realizacją Programu przez PFR. Tym samym należy ustalić charakter, w jakim działa PFR w zakresie rozpoznawania wniosków o przyznanie subwencji finansowych w ramach omawianego programu rządowego. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność zawarcia umowy subwencji w dniu [...] kwietnia 2020 r. pomiędzy Skarżącym a PFR. Zgodnie z § 2 ust. 7 umowy PFR dokona weryfikacji na podstawie informacji uzyskanych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Ministerstwa Finansów danych przedstawionych przez przedsiębiorcę oraz podejmie decyzje o wypłacie subwencji finansowej w wysokości wnioskowanej albo wypłacie subwencji finansowej w wysokości mniejszej niż wnioskowana albo odmówi wypłaty subwencji finansowej. Przedmiotowa weryfikacja następuje po zawarciu w/w umowy. W przedmiotowej umowie przewidziano również prawo odwołania się od decyzji PFR, ale wyłącznie w przypadku podjęcia decyzji przez PFR w kwocie niższej niż wnioskowana. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z § 1 Regulaminu przez "odwołanie" należy rozumieć każdy zestaw oświadczeń wiedzy i woli beneficjenta złożonych wobec PFR za pośrednictwem banku w celu podwyższenia uprzednio otrzymanej kwoty subwencji finansowej, w sposób, w terminie i na warunkach określonych w dokumentach programowych (...). Zatem definicja została stworzona na potrzeby programu i nie stanowi odwołania w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Również decyzja PFR zdefiniowana w § 1 ust. 2 Regulaminu nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż oznacza ona "decyzję PFR o udzieleniu (w części lub całości) bądź odmowie udzielenia subwencji finansowej, w odpowiedzi na wniosek lub odwołanie, przy podejmowaniu której PFR działa na podstawie i w zakresie określonym w dokumentach programowych". Umowa nadto przewiduje w § 11 ust. 5, że integralną częścią umowy jest regulamin, o ile strony w umowie nie ustalą odmiennie swoich praw i obowiązków. Z powyższych uregulowań umownych bezspornie wynika, iż przy podejmowaniu decyzji przez PFR w przedmiocie wypłaty subwencji od początku procedury mamy do czynienia z uregulowaniem stosunków pomiędzy przedsiębiorca ubiegającym się o subwencję, a PFR w oparciu przepisy prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Procedura powyższa rozpoczyna się bowiem od zawarcia umowy subwencyjnej w warunkach swobody umów. Czynności zatem związane z przyznawaniem przedmiotowej subwencji mają wyłącznie zatem formę cywilnoprawną. Nie ma żadnego powodu, aby decyzje PFR w przedmiocie wypłaty subwencji traktować, jak chce tego Strona, za decyzje mające swoje źródło w przepisach administracyjnoprawnych. Argumenty o braku negocjacji czy też wpływu na treść umowy nie oznaczają, że stosunek zawierany w ramach danej umowy staje się stosunkiem administracyjnoprawnym. Wiele podmiotów obrotu prawnego zawierając umowy o charakterze cywilnym nie dopuszcza negocjacji ich treści. Nie oznacza to, że stosunek oparty na takiego rodzaju umowach przestaje mieć charakter cywilnoprawny. Słusznie wskazuje Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorstw działanie polegające na odmowie wypłaty subwencji finansowej na rzecz przedsiębiorcy we wnioskowanej przez niego wysokości nie jest także ani decyzją ani postanowieniem. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd zawarty w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2020, wydanym w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 619/21: "odnosząc się do stanowiska wyrażonego w piśmie Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorstw unormowania dotyczącego możliwości objęcia zaskarżonego pisma (...), kontrolą sądu administracyjnego, w ocenie Sądu oznaczałaby to akceptację stanowiska niedopuszczalną z konstytucyjnego punktu widzenia prawotwórczości i możliwości rozszerzenia właściwości sądu administracyjnego kosztem ograniczenia domniemanej właściwości sądu powszechnego (zob. art. 184 i art. 177 Konstytucji RP)." Jeszcze raz należy podkreślić, iż podstawą dofinansowania w niniejszej sprawie, a tym samym źródłem praw i obowiązków z tym związanych, jest dla beneficjenta cywilnoprawna umowa o dofinansowanie. Już tylko ta okoliczność przesądza o wyłączeniu niniejszej sprawy poza zakres kognicji sądów administracyjnych. Reasumując powyższe, pismo PFR z dnia [...] września 2020 r. nie stanowi ani decyzji administracyjnej ani innego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo to nie mieści się w katalogu aktów i czynności za zakresu administracji publicznej podlegających kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. W konsekwencji nie może być przedmiotem skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zawarcie umowy cywilnej nie należy do sfery administracji publicznej, a naruszenia przepisów w tym zakresie mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Orzeczenie może zapaść na powiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. Z uwagi zatem na powyższe na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji postanowienia.