III SA/Kr 883/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: S WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz skarżącej A. T. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 14 maja 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy z dnia [...] 2021 r. odmawiającej przyznania A. T. (dalej: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką F. K. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021, poz. 735, dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 15 grudnia 2020 r. skarżąca wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką F. K. Skarżąca wniosła o uchylenie ze skutkiem na dzień 30 listopada 2020 r. decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z orzeczeniem z dnia 19 kwietnia 2011 r. matka skarżącej F. K., urodzona w dniu [...] 1938 r., legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności z wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego telefonicznie w dniu 22 grudnia 2020 r. wynika, że matka skarżącej prowadzi samotnie gospodarstwo domowe, ma 82 lata, mieszka w domu jednorodzinnym. Skarżąca przyjeżdża codziennie i przebywa u matki cały dzień. Pomaga w czynnościach codziennych, przygotowuje posiłki, robi zakupy, sprząta, wykupuje lekarstwa, podaje leki. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Wójt Gminy odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką F. K. W dniu 3 marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uzupełnić materiał dowodowy sprawy, wyjaśnić kwestie związane z zakresem wymaganej opieki nad F. K. oraz jej wpływem na możliwość przyjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ustalić czy skarżąca była kiedykolwiek aktywna zawodowo i od kiedy faktycznie sprawuje opiekę nad matką, która jest niepełnosprawna w stopniu znacznym od 2011 r. Organ nakazał organowi I instancji uwzględnienie, że niedopuszczalne jest, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, uzależnienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Organ II instancji wskazał ponadto, że rolą organu I instancji będzie sprecyzowanie treści żądania skarżącej w przedmiocie wyboru świadczeń opiekuńczych i ewentualnie podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. W wykonaniu wskazań zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 marca 2021 r. organ wezwał skarżącą do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Pismem z dnia 29 marca 2021 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że matka skarżącej nie może samodzielnie funkcjonować przez parę godzin dziennie, jest osobą schorowaną, wymaga stałej opieki, nie ma innych osób, które mogłyby wpierać skarżącą w opiece nad matką – syn F. K. P. K. sam opiekuje się schorowaną żoną, a pozostałe rodzeństwo skarżącej nie jest w stanie pomagać w sprawowaniu opieki nad matką z uwagi na odległość od miejsca zamieszkania. Skarżąca podtrzymała ponadto wniosek o uchylenie decyzji w sprawie przyznania zasiłku opiekuńczego. Decyzją z dnia [...] 2021 r. Wójt Gminy orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni sprawuje całodobowo opiekę nad niepełnosprawną matką, zakres opieki ma charakter stały. W ocenie organu zakres wykonywanych codziennie czynności i konieczność pozostawania w dyspozycji osoby wymagającej opieki jest nie do pogodzenia z podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wnioskodawczyni nie jest ponadto wspomagana przez P. K., który opiekuje się chorą żoną. Stwierdzono, że istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną. Skarżąca zrezygnowała z aktywności zawodowej w roku, w którym matka skarżącej została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. W ocenie organu w sprawie zachodzą jednakże dwie przesłanki negatywne przyznania świadczenia opiekuńczego: niepełnosprawność matki skarżącej powstała po 18 roku życia, a nadto skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - błędne zastosowanie art. 17 ust. 1 b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 i 190 ust. 1 Konstytucji RP; - dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r. polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że pobieranie przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego ma znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego; - naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w artykule 27 ust. 5 u.ś.r. a w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek zgłoszony w czasie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 14 maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ pomocowy nie uwzględnił wskazań zawartych w decyzji Kolegium z dnia 3 marca 2021 r., a dotyczących wykładni art. 17 b ust. 1 b u.ś.r. W ocenie SKO zaskarżona decyzja mimo błędnego uzasadnienia jest prawidłowa, ponieważ w toku postępowania nie wykazano, aby zakres sprawowanej opieki nad F. K. uniemożliwiał skarżącej w sposób zupełny podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Kolegium niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą nie ma bezpośredniego związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Z treści wywiadu środowiskowego nie wynika bowiem, aby F. K. była osobą obłożnie chorą i leżącą. Organ wskazał, że skarżąca zamieszkuje 4 km od domu matki, z tego powodu za niewiarygodne organ uznał twierdzenia, że przebywa u matki całodobowo, a nadto za niewiarygodne zdaniem organu należy uznać twierdzenia, że matka skarżącej nie jest w stanie pozostać bez opieki przez kilka godzin dziennie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni celowościowej i systemowej, w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej oraz zaniechanie przez organ wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a opieką nad matką podczas gdy związek ten istnieje; - dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r. polegającej na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że pobieranie przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; - naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w przepisie art. 27 ust. 5 u.ś.r. co skutkowało przyjęciem, że w sytuacji skarżącej nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 §1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, że skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji względem F. K., jednakże pozostałe osoby nie są w stanie wesprzeć jej w opiece w taki sposób, aby mogła podjąć zatrudnienie choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ I instancji ustalił również, że skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad matką, a ze względu na częstotliwość czynności pielęgnacyjnych wykluczone jest podjęcie przez skarżącą aktywności zawodowej. Zgodnie z ustaleniami organu I instancji, skarżąca nie może liczyć na pomoc brata P. K. w sprawowaniu opieki nad matką, ponieważ opiekuje się on chorą żoną. Organ ustalił, że w sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a opieką nad matką. Wskazał, że potwierdza to fakt, że niepełnosprawność F. K. powstała w 2011 r., kiedy to skarżąca zaprzestała aktywności zawodowej. Od 2011 r. skarżąca była uprawniona do świadczeń opiekuńczych naprzemiennie z tytułu opieki nad matką i córką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło natomiast, że pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad matką nie ma bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego. W ocenie organu z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego nie wynika, żeby F. K. była osobą obłożnie chorą. W świetle faktu, że skarżąca mieszka około 4 km od matki, za niewiarygodne uznał organ II instancji twierdzenia skarżącej, że matka nie może zostać sama nawet na kilka godzin w ciągu dnia. Organ II instancji podniósł również, że budzą wątpliwości twierdzenia skarżącej, że rodzeństwo skarżącej nie jest w stanie wspierać jej w opiece nad matką ze względu na miejsce zamieszkania. Należy zatem wskazać, że organ II instancji dokonał odmiennych ustaleń faktycznych niż organ I instancji, zarówno w kwestii zakresu opieki skarżącej nad matką, istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a opieką nad matką, a także możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego względem F. K. przez jej pozostałe dzieci. W ocenie Sądu organ II instancji nie uzasadnił podjętego rozstrzygnięcia w sposób odpowiadający wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. oraz wymogom wynikającym z zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu organ II instancji wybiórczo potraktował czynności opiekuńcze wymienione przez skarżącą (przygotowanie posiłków, robienie zakupów, podawanie leków, wykupywanie lekarstw), podczas gdy skarżąca podnosiła w toku postępowania, że pomaga również w czynnościach samoobsługowych, korzystaniu z łazienki i w kąpieli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się również do stanu zdrowia F. K., ani do podnoszonej okoliczności, przywołanej zresztą przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w czasie orzekania stan zdrowia F. K. uległ pogorszeniu, objawiał się m. in. w trudnościach z poruszaniem. Kolegium nie dokonało ustalenia tej okoliczności, ani oceny zmian w stanie zdrowia F. K. na zakres czynności opiekuńczych podejmowanych przez skarżącą. Nie budzi wątpliwości fakt, że organ II instancji może w sposób odmienny dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, może także przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe stosownie do treści art. 136 k.p.a. Tymczasem, w ocenie Sądu organ II instancji nie dokonał analizy stanu zdrowia F. K. wskazując jedynie, że nie kwestionuje złego stanu zdrowia osoby podlegającej opiece. W ocenie Sądu ustalenie to ma istotne znaczenie dla sprawy, ponieważ organ II instancji, odmiennie niż organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a opieką nad matką. Organ za niewiarygodne uznał twierdzenia skarżącej, że matka skarżącej nie może pozostać sama nawet na kilka godzin, jednakże zdaniem Sądu, takie ustalenia organu powinny zostać potwierdzone poprzez odniesienie do konkretnych dowodów, w tym w szczególności pozwalających ustalić stan zdrowia F. K. Co więcej, organ II instancji wskazał, że budzą jego wątpliwości ustalenia organu I instancji, że rodzeństwo skarżącej nie może opiekować się niepełnosprawną matką. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ II instancji ma możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego i zweryfikowania pojawiających się wątpliwości- czy poprzez samodzielne ustalenia przyczyn braku opieki nad F. K. przez pozostałe jej dzieci, czy też zlecenie tych czynności organowi I instancji. Niewątpliwie jednak pojawiające się wątpliwości co do stanu faktycznego nie pozwalają organowi II instancji na ich rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącej. Podkreślić należy, że w literaturze wskazuje się, że pierwotnym i właściwym przedmiotem postępowania przed organem odwoławczym nie jest kwestia zasadności odwołania bądź prawidłowości zaskarżonej decyzji, lecz "ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji (A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, (red.) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt- Gotowicz, A. Wróbel, LEX/el. 2021). Wskazać należy, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji będzie jednak wymagać od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził całokształt materiału dowodowego i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. W razie gdy organ odwoławczy stwierdzi, że sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń, zaś dokonana przez ten organ ocena dowodów zebranych w sprawie jest prawidłowa, nie jest obowiązany do poszukiwania dalszych dowodów. Organ odwoławczy nie jest ponadto związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, co upoważnia organ odwoławczy do innej oceny zebranych (prawidłowo) dowodów niż dokonana przez organ pierwszej instancji. Również w tym przypadku organ odwoławczy nie jest obowiązany do gromadzenia dowodów i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na materiale zawartym w aktach sprawy administracyjnej. Przepis art. 136 k.p.a. może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem przepisów postępowania w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej (tak: A. Wróbel, Komentarz, jw.). W ocenie Sądu, skoro organ dokonał odmiennej (pogarszającej sytuację skarżącej) oceny materiału dowodowego, powinien dogłębnie swoje stanowisko uzasadnić, z uwzględnieniem treści art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nie powinien ograniczać się ponadto do stwierdzenia, że określone ustalenia organu I instancji budzą wątpliwości, lecz powinien dokonać własnych ustaleń w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, bądź przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, ewentualnie rozważyć wydanie decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokona oceny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem zaistnienia przesłanek do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, oceni czy pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji względem F. K. mogą realizować spoczywający na nich obowiązek alimentacyjny, oceni potrzebę przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a następnie wyda rozstrzygnięcie zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. ponieważ w skardze skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a organ nie wnosił o przeprowadzenie rozprawy. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.