VI SA/Wa 2071/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...] (dalej: "Strona", "Wspólnota", "Skarżący"), jest decyzja z [...] maja 2021 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "organ", "Kolegium") nr [...], wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "K.p.a.") art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018, poz. 570), utrzymująca na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2021 r., znak [...], orzekającą o odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie chodnika o pow. 3,17 m² w pasie drogowym przy ul. [...] w rejonie uI. [...] poprzez umieszczenie rusztowania na potrzeby remontu elewacji frontowej oraz przejścia bramowego - "Łącznik B" w okresie od 14 maja 2020 r. do 13 lipca 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wnioskiem z 10 lipca 2020 r. Strona wystąpiła do Prezydenta [...] o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowym przy ul. [...] w rejonie uI. [...] poprzez umieszczenie rusztowania na potrzeby remontu elewacji frontowej oraz przejścia bramowego - "Łącznik B" w okresie od 14 maja 2020 r. do 13 lipca 2020 r. Kolegium wskazało, że w decyzji I instancji Prezydent [...] wyjaśnił, że Wspólnota umieściła przedmiotowe rusztowanie w pasie drogowym przed złożeniem wniosku o zajęcie pasa drogowego, a zatem wydanie decyzji pozytywnej dla Strony skutkowałoby legalizacją nielegalnie umieszczonego rusztowania w pasie drogowym. Ponadto Wspólnota ustawiając rusztowanie w pasie drogowym dokonała zmiany w istniejącej organizacji ruchu przed uzyskaniem projektu czasowej organizacji ruchu. Rozpoznając odwołanie od decyzji I instancji SKO, po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa wskazało, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie w tym z protokołu kontroli z [...] i [...] maja 2020 r. oraz [...] lipca 2020 r. wynika, że w pasie drogowym ul. [...] stwierdzono funkcjonowanie rusztowania budowlanego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi, podmiotem dokonującym zajęcia była Wspólnota i, że powyższe ustalenie dotyczy innego przedmiotu postępowania administracyjnego tj. kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Kolegium wyjaśniło następnie, że chronologicznie, Strona wystąpiła o zgodę na zajęcie pasa drogowego 13 lipca 2020 r., o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w rejonie uI. [...] o pow. 3,17 m2 poprzez umieszczenie rusztowania na potrzeby remontu elewacji frontowej budynku oraz przejścia bramowego - "Łącznik B". Okres zajęcia został określony od 14 maja 2020 r. do 13 lipca 2020 r. Organ wskazał dalej, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 K.p.a. datą, wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W orzecznictwie sądowym przyjęty jest pogląd, że nie można wydać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres poprzedzający dzień złożenia wniosku w tym przedmiocie. Najwcześniej takie zezwolenie można wydać od daty złożenia wniosku o ile wniosek taki spełnia wymagane przepisami warunki formalne. W niniejszej sprawie Strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 13 lipca 2020 r. (data wpływu wniosku do Zarządu Dróg Miejskich w [...], zgodnie z prezentatą wpływu). Dotyczył on udzielenia zezwolenia w okresie od 14 maja 2020 r. do 13 lipca 2020 r. W dniu [...] lipca 2020 r. zostało zatem wszczęte postępowanie o udzielenie zgody na zajmowanie pasa drogowego przez Wspólnotę. Organ wyjaśnił, że zezwolenie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p."), ma wymiar czasowy, odnosi się bowiem do wskazanego w nim okresu (co wynika z art. 40 ust. 4, 5, 6 oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 roku w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego - Dz. U. z 2004 roku, nr 140, poz. 148). Zatem w okresie od 14 maja 2020 r. do 13 lipca 2020 r. odmówienie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez organ pierwszej instancji było prawidłowe bowiem niedopuszczalne jest wydanie zezwolenia na okres wsteczny, poprzedzający dzień złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż o zezwolenie można wystąpić jedynie na okres poprzedzający zajęcie, a nie za okres wsteczny oraz na okres przed wystąpieniem z wnioskiem o zezwolenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, zaskarżając decyzję SKO z [...] maja 2021 r., wniósł o jej uchylenie oraz zobowiązanie SKO do wydania decyzji w terminie 30 dni ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy, tj. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie 14 maja – 13 lipca 2020 r., a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 7b, art. 8 oraz art. 9 w zw. z art. 140 K.p.a., mające wpływ na wynik postępowania, poprzez naruszenie zasad Kodeksu postępowania administracyjnego i prowadzenie postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sposób podważający zaufanie do organu administracji, z naruszeniem zasady proporcjonalności, 2) art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p., poprzez nieprawidłową interpretację i zastosowanie przedmiotowych przepisów i w konsekwencji przyjęcie, że brak prawnych możliwości do wydania z mocą wsteczną zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na potrzeby przeprowadzenia remontu, podczas gdy wydanie zezwolenia z mocą wsteczną w szczególnych okolicznościach, jest nie tylko dopuszczalne, ale i wskazane. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że organ usunął ze swojego pola uwagi, że Wspólnota wykonywała prace remontowe oraz konserwatorskie, których koszt jest pokrywany częściowo z dotacji Biura [...] Konserwatora Zabytków Miasta, które wydało zaskarżoną decyzję oraz, że były one konieczne z uwagi na zły stan elewacji. Wartość wykonywanych robót to niemal 1.200.000 zł, przy czym starania o dotację konserwatorską, charakteryzowało się niepewnością jej otrzymania, aż do ostatniej chwili. Zdaniem Skarżącego, Wspólnota bezsprzeczne miała podstawy do przyjęcia, że przedmiotowy fragment chodnika znajduje się w gestii ZTP, jak i że pismo z informacją o zajęciu na potrzeby remontu, stanowiło właściwy tryb załatwienia sprawy. Zwłaszcza, że następnie stanowisko pisemne Wspólnoty zostało zmodyfikowane i przybrało formę wniosku o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na potrzeby remontu, którego z tych względów nie sposób ocenić jako zajęcia samowolnego, czy też dokonanego z intencją naruszenia przepisów. Ponadto, zdaniem Skarżącego, stanowisko organu, że nie można wydać zezwolenia na zajęcia pasa drogowego za okres poprzedzający dzień złożenia wniosku w tym przedmiocie, jest całkowicie wadliwe, albowiem jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w określonych sytuacjach możliwe jest wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z mocą wsteczną, a nawet jest to wskazane. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wydane w niniejszej sprawie decyzje nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zezwolenia zarządcy drogi. Jak wynika z art. 40 ust. 2 u.d.p., zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. W niniejszej sprawie doszło do zajęcia chodnika o pow. 3,17 m² w pasie drogowym przy ul. [...] w rejonie uI. [...] poprzez umieszczenie rusztowania na potrzeby remontu elewacji frontowej oraz przejścia bramowego - "Łącznik B". Powyższe zajęcie pasa drogowego zostało ujawnione podczas rutynowej kontroli przez zarządcę drogi pasa drogowego w powyższym rejonie 18 maja 2020 r. W wyniku czynności kontrolnych Wspólnota 13 lipca 2020 r. złożyła do organu wniosek o zajęcie chodnika o pow. 3,17m2 w pasie drogowym ul. [...] w celu funkcjonowania rusztowania na potrzeby wykonania remontu elewacji budynku – "Łącznik B" we wnioskowanym terminie od 14 maja 2020 r. do 13 lipca 2020 r., przy czym, jak wyjaśnił organ I instancji w decyzji z [...] lutego 2021 r., Wspólnota pismem z 24 kwietnia 2020 r. poinformowała Zarząd Terenów Publicznych (dalej: "ZTP") o powyższym zajęciu przedmiotowego obszaru pasa drogowego, błędnie uznając, że przedmiotowy obszar pasa drogowego stanowi własność ZTP. W ocenie Sądu, organ I instancji prawidłowo uznał pismo Strony z 24 kwietnia 2020 r., jako wniosek wniesiony do prawidłowego organu 6 maja 2020 r., zgodnie z datą prezentaty kancelarii ZTP. W tej sytuacji Kolegium błędnie uznało w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie Strona wystąpiła do Prezydenta [...] o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowym przy ul. [...] w rejonie uI. [...] poprzez umieszczenie rusztowania na potrzeby remontu elewacji frontowej oraz przejścia bramowego - "Łącznik B" w okresie od 14 maja 2020 r. do 13 lipca 2020 r. dopiero wnioskiem z 10 lipca 2020 r. W konsekwencji, jakkolwiek Sąd zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że niedopuszczalne jest wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres wsteczny, poprzedzający dzień złożenia wniosku o takie zezwolenie, w niniejszej sprawie ten problem nie wystąpił. Sąd uznał, że pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO prawidłowo utrzymało w mocy decyzję I instancji. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 40 ust. 16 u.d.p., Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa warunki niezbędne do udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na cele, o których mowa w ust. 2, mając na względzie bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg. Jak wynika natomiast z § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U z 2016 r. poz. 1264), do wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego należy załączyć zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych. W przedmiotowej sprawie, jak wskazał organ I instancji w decyzji z [...] lutego 2021 r., Wspólnota ustawiając rusztowanie budowlane na chodniku wprowadziła tym samym zmiany w istniejącej organizacji ruchu pieszych przed uzyskaniem zatwierdzenia projektu czasowej organizacji ruchu, który został zatwierdzony [...] sierpnia 2020 r. (karta nr 36 akt administracyjnych). Oznacza to, że w okresie objętym zaskarżona decyzją, Wspólnota nie spełniała warunku udzielenia zezwolenia na zajecie pasa drogowego określonego w § 1 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, na co wskazał organ I instancji w decyzji z [...] lutego 2021 r. Nie było zatem podstaw prawnych do wydania wnioskowanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym okresie. Organ I instancji prawidłowo zatem odmówił Wspólnocie, decyzją z [...] lutego 2021 r., zezwolenia na zajęcie chodnika o pow. 3,17m2 w pasie drogowym ul. [...] przy nr [...] - w rejonie ul. [...] na czas funkcjonowania rusztowania na potrzeby wykonania remontu elewacji frontowej budynku oraz przejścia bramowego - "Łącznik B" w terminie od 14 maja 2020 r. do 13 lipca 2020 r., a Kolegium, pomimo błędnego uzasadnienia, prawidłowo utrzymało w mocy decyzję I instancji. W świetle powyższego Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi. Odmowę wydania wnioskowanego zezwolenia na zajęcie pada drogowego w sytuacji gdy Skarżący nie spełnił wymogu określonego przepisami prawa w zakresie bezpieczeństwa ruchu, nie można uznać za rozstrzygniecie naruszające interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również podważające zaufanie do organu administracji, czy naruszające zasadę proporcjonalności. W związku z tym nie można uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 7b, art. 8 oraz art. 9 w zw. z art. 140 K.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do naruszenia art. art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p., mającego wpływ na wynik sprawy. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Sąd orzekł jak w sentencji.