II OSK 179/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 776/20 w sprawie ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 15 października 2020 r. nr SKO.41/2306/LI/2020 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 776/20 oddalił skargę A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 15 października 2020 r. w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] przy ul. [...] w L. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo uznały za spełnione wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), w szczególności określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 zasadę dobrego sąsiedztwa. Sąd wyjaśnił, że działki objęte obszarem analizowanym położone są w sąsiedztwie działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi jedno- i wielorodzinnymi, gospodarczo-garażowymi, usługowymi i przemysłowo-składowymi. Jest to więc teren pozwalający na budowę dalszych obiektów o takim przeznaczeniu, kontynuujących cechy i parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym, takich jak planowany budynek. Zdaniem Sądu pierwszej instancji niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszeń przepisów postępowania, bowiem nie miały wpływu na wynik sprawy. Sąd podkreślił też, że wbrew zarzutom skargi w kwestionowanej decyzji zabezpieczone zostały interesy osób trzecich, m.in. poprzez określenie wymagań, jakie ma spełniać planowana inwestycja. Zaznaczono, że ochrona osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może przejmować działań właściwych ochronie interesów tych osób na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną złożyła A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z/s w J., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu podniesiono, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, czy planowana inwestycja będzie miała wpływ na korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki nie została zbadana kwestia uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazano także, że organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie doręczył prawidłowo Spółce korespondencji, w tym decyzji, przez co Spółka została pozbawiona możliwości działania w postępowaniu. Ponadto zaznaczono, że stronie nie doręczono wyników analizy urbanistycznej, które stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2013 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.), stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy. Poinformowano jedynie, że są one do wglądu w aktach sprawy. W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki w ten sposób uniemożliwiono stronom weryfikację prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, to z analizy urbanistycznej wynikają bowiem tak istotne dla sprawy czynniki, jak linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, szerokość elewacji, wysokość zabudowy, geometria dachu, itp. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Nie jest zasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści tego przepisu wynika, że nie każde naruszenie przez organ przepisów postępowania powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Warunkiem zastosowania dyspozycji normy zawartej w cytowanym przepisie jest stwierdzenie przez sąd, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, konieczne jest wykazanie, że gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. W niniejszej sprawie powyższy warunek nie został spełniony. Słusznie Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że zarzuty naruszenia przez organy przepisów postępowania podniesione w skardze (a powielone w skardze kasacyjnej) nie są zasadne, albowiem nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Strona skarżąca ani w skardze do Sądu Wojewódzkiego, ani w skardze kasacyjnej nie wykazała spełnienia tego warunku. Wadliwe doręczenie korespondencji, w tym decyzji, przez organ I instancji (bezpośrednio do strony, z pominięciem pełnomocnika), nie spowodowało dla strony skutku w postaci niemożności wniesienia odwołania przez pełnomocnika. Nie stanowi zatem uchybienia procesowego, o jakim mowa w cytowanym wyżej przepisie, ze względu na brak istotnego wpływu na wynik sprawy. Pełnomocnik Spółki skutecznie wniósł odwołanie, które zostało merytorycznie rozpoznane. Brak jest też podstaw do akceptacji stanowiska, zgodnie z którym skarżąca Spółka została pozbawiona czynnego udziału w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.) w wyniku niedoręczenia jej załączników do decyzji ustalającej warunki zabudowy, w tym wyników analizy urbanistycznej. Organ w treści decyzji doręczonej stronom wskazał, że załączniki pozostają do wglądu w aktach sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że nie miała możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie organu, w tym z ww. wynikami analizy. Ponadto wbrew twierdzeniom Spółki, w treści decyzji doręczonej stronom organ ustalił i omówił warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego dla planowanej inwestycji, w tym wielkość powierzchni zabudowy (max 36,7%), udział powierzchni biologicznie czynnej (min. 20%), szerokość elewacji frontowej (do 82 m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do 8 m w poziomie gzymsu/okapu) czy geometrię dachu (przykrycie płaskie lub wielopołaciowe o nachyleniu do 20°, z kalenicą na wysokości max. 9,7 m). Należy pamiętać, że oparcie zarzutów skargi kasacyjnej na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga nie tylko wskazania dostrzeżonego naruszenia prawa procesowego, lecz także wykazania, że tego rodzaju uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej zaś sprawie na etapie sporządzania skargi kasacyjnej w aktach sądowych znajdowały się załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, co stwarzało możliwość wykazania przez skarżącego, najpóźniej na etapie postępowania kasacyjnego, że wskazywany brak ich doręczenia stanowił wadę, która mogłaby skutkować zastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Spółka nie wskazała zaś wyraźnie, co konkretnie zostało wadliwie ocenione przez organ planistyczny. Oczywiście niezasadne są również argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczące niewystarczającego zbadania wpływu planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiednich czy braku analizy uzasadnionych interesów osób trzecich. Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że decyzja o warunkach zabudowy nie daje praw do terenu i nie zależy od posiadania takich praw. Wskazuje jedynie na dopuszczalną z uwagi na ład przestrzenny formę zagospodarowania danego terenu. Oczywiście ustawodawca przewidział ochronę interesów osób trzecich w takim postępowaniu, ale nie ma ona takiego charakteru jak uczynił to w przepisach prawa budowlanego. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy chodzi jedynie o ustalenie, czy planowana inwestycja daje się pogodzić z zastanym na obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania. Nie bada się natomiast rzeczywistego czy potencjalnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Nie ma oceny wpływu inwestycji na nieruchomości. Ocena taka z racji nadawania uprawnień do realizacji danej inwestycji dokonywana jest dopiero etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wówczas bada się, czy interes osób trzecich nie zostanie naruszony, tj. czy inwestycja będzie powodować immisje w postaci hałasu lub w inny jeszcze sposób wpływać na wykonywanie prawa własności na sąsiednich nieruchomościach (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r. II OSK 343/21). Co więcej, zaznaczyć należy, że stanowisko organów i ocena tego stanowiska przez Sąd pierwszej instancji koncentrowały się na dopuszczalności funkcji handlowo-usługowej w kontekście zachowania ładu przestrzennego, nie zaś na wynikających ze sfery cywilnoprawnej stosunkach sąsiedzkich, w tym kwestii zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. Kwestia ta w przedmiotowej sprawie miała charakter wtórny. Ochrona własności przed immisjami, które zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, może być dochodzona na drodze cywilnej przed sądami powszechnymi. Zarzut kasacyjny został sformułowany w sposób niezwykle ogólnikowy, jednozdaniowy, bez odniesienia się konkretnie do nieruchomości strony skarżącej. Spółka nie wyjaśniła, co dokładnie nie zostało zbadane, nie powołała żadnych przepisów prawa materialnego, z których wynikałby obowiązek organów w tym względzie. Ponadto nie skonkretyzowała, w jakim zakresie jej uzasadniony interes prawny nie został poddany analizie. Nie podała, na podstawie jakich przepisów (prawa materialnego, np. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) organ powinien go uwzględnić już na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (ani dlaczego uważa, że organ tego nie uczynił). Pamiętać przy tym trzeba, że zarzuty dotyczące naruszenia interesu prawnego winny odnosić się konkretnie do interesu prawnego strony skarżącej, a nie innych podmiotów. Podkreślić należy w tym miejscu, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, w granicach których NSA jest władny badać sprawę, polega na wskazaniu konkretnych przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny, nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.