III OSK 4503/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 285/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 285/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na skutek skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stwierdził nieważność § 3 ust. 3 i 9, § 4, § 5 ust. 1 i 2, § 7 pkt 1, § 10 ust. 1, 2 i 4, § 11 ust. 1, 4, 6-11, § 12, § 13 ust. 1-2, 4-7, § 14, § 15 ust. 1-5, § 16 ust. 2, 3, 4 i 5 pkt 1, § 17 ust. 1 i 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały (pkt 1) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2). Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Rada Gminy i zaskarżając je w części, tj. w punkcie 1 zaskarżonego wyroku w skardze kasacyjnej zarzuciła mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnie i uznanie, iż przepis ten nie stanowił dostatecznego upoważnienia dla Rady Gminy [...] dla regulacji zawartej w § 11 ust. 8 załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji także w zakresie objętym niniejszą skargą kasacyjną (stwierdzenie nieważności § 11 ust. 8 załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]), pomimo, iż brak ku temu przesłanek, bowiem regulacja ta nie narusza prawa. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oraz o zasądzenie od Prokuratora Rejonowego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, według norm przepisanych. Ponadto oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przepis § 11 ust. 8 zaskarżonej uchwały nie powinien być interpretowany w oderwaniu od pozostałych zapisów uchwały, a zwłaszcza nie powinien być interpretowany z pominięciem wykładni systemowej. Rada Gminy wyjaśniła, iż przepis ten umieszczony został w rozdziale 4 uchwały pt. Częstotliwość i sposoby pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego, co oznacza, że zapisy zawarte w rozdziale 4 dotyczą właśnie pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości. Wyjaśniła, również iż § 11 ust. 1 wyraźnie wskazuje, iż regulacje zawarte w tym paragrafie dotyczą właścicieli nieruchomości. W ocenie skarżącej kasacyjnie w istocie przepis § 11 ust. 8 uchwały dotyczy częstotliwości usuwania wskazanych w nim odpadów przez właścicieli nieruchomości, nie zaś ich odbierania. Zauważyła jednocześnie, iż na czynności odbierania odpadów składa się również czynności ich usuwania/pozbywania się z nieruchomości. Zdaniem Rady Gminy jedynie tego zakresu dotyczy analizowane postanowienie, które powinno być interpretowane w kontekście pozostałych zapisów uchwały. Dalej skarżąca kasacyjnie wskazała, iż częstotliwość odbioru odpadów została wprost uregulowana w odrębnej uchwale Rady Gminy [...] (uchwałą z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...] i zagospodarowania tych odpadów). Rada Gminy [...] zrealizowała zatem osobno obie delegacje ustawowe, tj. zarówno wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 3 jak i wynikającą z art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok w części, w odniesieniu do stwierdzenia nieważności § 11 ust. 8 załącznika nr 1 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. Powyższemu paragrafowi uchwały nadano następujące brzmienie: "Ustala się minimalną częstotliwość odbioru odpadów ulegających biodegradacji (w tym zielonych i kuchennych) co najmniej raz w miesiącu. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej, mając na względzie treść § 11 ust. 1 uchwały postanowienia § 11 ust. 8 tego aktu prawa miejscowego dotyczy pozbywania się odpadów komunalnych. Powyższe wywody w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie. Należy bowiem zauważyć, że Rada Gminy wprowadzając do przedmiotowego regulaminu regulację zawartą w § 11 ust. 8 regulaminu wprost posługuje się sformułowaniem "odbiór." Podzielić w tym względzie należy zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17, że choć ustawodawca nie wprowadził legalnej definicji tego pojęcia, jednakże systemowa analiza normatywna przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że kwestia częstotliwości odbierania odpadów komunalnych wyraźnie została zastrzeżona do materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy. Na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mamy do czynienia z dualizmem normatywnym w zakresie instytucji odbierania odpadów. Kierując się regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere (tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie jest wolno ich wprowadzać interpretatorowi), należy uznać, że stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie powinien określać szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów, zaś uchwała podejmowana na podstawie art. 6r ust. 3 ma określać częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Ustawodawca bowiem celowo wprowadził rozróżnienie tych dwóch pojęć. Brak legalnej definicji nie stanowi zatem przeszkody w dokonaniu systemowej wykładni kontekstowej tego pojęcia, zwłaszcza przez pryzmat ustalenia zakresu czynności składających się na "odbieranie odpadów". Na delegację ustawową należy patrzeć poprzez adresata normy. Mianowicie, o ile przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy adresowany jest do wytwórców odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i dotyczy częstotliwości pozbywania się odpadów, o tyle art. 6r ust. 3 ustawy adresowany jest do odbierających te odpady od ww. podmiotów i odnosi się do częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zakresy obu tych upoważnień są zatem rozłączne, tj. nie mogą się pokrywać. Uznanie, że obie delegacje winny określać to samo zagadnienie podważałoby sens tych regulacji i obalało leżącą u podstaw reguł wykładni logicznej i systemowej zasadę racjonalizmu ustawodawcy. Pojęcia "odbieranie" i "pozbywanie" się odpadów nie mogą być używane zamienne. Gdyby te pojęcia mogły być używane zamiennie, to niecelowym byłoby zawierania w ustawie dwóch przepisów regulujących tą samą materię. Wystarczyłby jeden, który upoważniałby radę gminy do uregulowania częstotliwości np. pozbywania się odpadów komunalnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17). Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372) gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym są uchwalane w formie uchwał. Delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowiący, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 cyt. ustawy. Wyliczenie elementów regulaminu (art. 4 ust. 2) ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. W związku z powyższym unormowania zawarte w § 11 ust. 8 regulaminu przekraczały zakres delegacji ustawowej, a co za tym idzie zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził jego nieważność. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddolna w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.