III OSK 4562/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej T. – [...] z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 400/20 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej T. – [...] z o.o. z siedzibą w Trzebnicy z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 400/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej T. – [...]. z o.o. z/s w T. z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wyjaśnił, że M. M. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej obejmującej kserokopie lub skany sześciu umów (wraz załącznikami) na "Wykonanie usługi odbioru, transportu i zagospodarowania odpadów komunalnych pochodzących od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych/zamieszkałych na terenie gminy T." w latach 2017-2020. Odmawiając, zaskarżoną decyzją, udostępnienia wnioskowanej informacji organ uznał, że stanowi ona informację publiczną przetworzoną, gdyż jej udostępnienie wymaga podjęcia czynności polegających na przeanalizowaniu i wyselekcjonowaniu licznych dokumentów, natomiast wnioskodawca pomimo zobowiązania nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie zgadzając się z powyższym Sąd I instancji, wywiódł, iż wniosek dotyczył precyzyjnie wskazanych sześciu umów, co niewątpliwie łączy się z koniecznością dokonania przekształcenia poprzez proces kopiowania, a jeśli zajdzie taka potrzeba anonimizacji. Jednakże wbrew twierdzeniom organu, dokonanie tych czynności nie stanowi o przetworzeniu informacji, ponieważ nie prowadzi do powstania nowej jakościowo informacji. Sąd I instancji podkreślił, że przy kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej podmiot zobowiązany jest zobligowany do wskazania szczegółowej identyfikacji czynności, które musi podjąć w celu jej wytworzenia, co w kontekście niniejszej sprawy oznaczało konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji okoliczności przemawiających za odmową udostępnienia danych publicznych, takich jak choćby ilość dokumentów niezbędnych do przeanalizowania, szczegółowy zakres danych osobowych podlegających anonimizacji, dostępne zasoby kadrowe i techniczne. Samo ogólnikowe powołanie się na konieczność przeanalizowania licznych dokumentów, nie czyniło zadość obowiązkom spoczywającym na podmiocie zobowiązanym, nie pozwalając tym samym na przyjęcie, że wnioskowane dane mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Spółka. Zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądane przez skarżącego informacje są informacjami prostymi, podczas, gdy prawidłowo dokonana wykładnia ww. przepisu winna prowadzić do wniosku, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie w zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Nadto skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W sprawie nie jest sporne, że żądana informacja jest informacją publiczną a Spółka jest co do zasady zobowiązana do udostępniania informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Natomiast istota sporu sprowadzała się do tego, czy żądana informacja publiczna jest informacją prostą, czy przetworzoną. W doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, że informacja prosta to taka, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Jest ona już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną. Nie zmienia swego charakteru informacja prosta w wyniku dokonania procesu anonimizacji, czy też wtedy, gdy organ posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, wobec których wykonuje proste czynności techniczne polegające np. na zliczeniu decyzji (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, wyd. LexisNexis). Odnośnie natomiast informacji przetworzonej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy w oparciu o wskazane przez niego kryteria. Informacja przetworzona to informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2013 r. I OSK 89/13, z 17 października 2006 r., I OSK 1347/05). Jest to jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Przetworzenie informacji wymaga dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd I instancji, podzielając powyższy pogląd, słusznie uznał, że zobowiązana Spółka przesądzając w zaskarżonej decyzji, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, w sposób wystarczający nie wyjaśniła podstaw tej oceny. Spółka cytując orzeczenia sądów administracyjnych, jedynie ogólnikowo powołała się na konieczność podjęcia czynności polegających na przeanalizowaniu i wyselekcjonowaniu licznych dokumentów. Z uzasadnienia decyzji nie wynikają natomiast jakiekolwiek konkretne dane wskazujące na określony choćby przybliżonymi szacunkami nakład pracy konieczny do sporządzenia żądanej informacji, nawet w przybliżeniu nie wskazano ilości dokumentów z których składa się żądana informacja ani też zakresu koniecznych działań niezbędnych do udostępnienia żądanej informacji. Powyższa ocena prawna czyni przedwczesnym zarzut naruszenia prawa materialnego art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ dopiero dokonanie przez organ niezbędnych ustaleń i przedstawienie ich w uzasadnieniu ewentualnie wydanych decyzji pozwoli na ocenę, czy doszło do naruszenia prawa materialnego przez wadliwe uznanie, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Z wymienionych wyżej względów, skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.