IV SA/Po 707/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. S. kwotę [...]([...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Burmistrza Gminy C. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie ustalenia na rzecz M. o. lokalizacji inwestycji celu publicznego umorzyło postępowanie odwoławcze W uzasadnieniu SKO wskazało, że w dniu [...] listopada 2020 r. do Urzędu Gminy w C. wpłynął wniosek M. o. z siedzibą w P. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie niskoparametrowej sieci ciepłowniczej - instalacji do przesyłu ciepła 2xDN150 z nowoprojektowanej biogazowni rolniczej o mocy do 500 kWe w miejscowości I. W. do miejscowości C. W dniu [...] kwietnia 2021 r. Burmistrz Gminy C. wydał decyzję nr [...], w której orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie niskoparametrowej sieci ciepłowniczej - instalacji do przesyłu ciepła 2xDN150 z nowoprojektowanej biogazowni rolniczej do 500 kWe w miejscowości I. W. do miejscowości C. na części działek o nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb S. T., na części działek nr ewid.[...], [...] obręb C. oraz na części działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb I., miejscowość I. W., gmina B.. Odwołanie od ww. decyzji złożył w zakreślonym ustawowo terminie A. S., reprezentowany przez fachowych pełnomocników. Odwołujący zarzucił wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie w drodze decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego pomimo obowiązywania dla terenu objętego decyzją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 2 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, że grunty klasy III, po których ma przebiegać inwestycja nie wymagają zgody na wyłączenie z produkcji pomimo zaliczenia do klasy III, - art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia warunki uznania jej za inwestycję celu publicznego, pomimo, że jej charakter w oczywisty sposób nie spełnia takich warunków, a organ nie poczynił w uzasadnieniu decyzji żadnych przekonywujących ustaleń w tym zakresie, - art. 107 pkt 6 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i przekonywującego uzasadnienia stanowiska organu w odniesieniu do możliwości wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, - art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na brak cech inwestycji celu publicznego i obowiązywania dla części nieruchomości, po których ma przebiegać inwestycja, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania odwoławczego SKO ustaliło, że odwołujący jest właścicielem działek nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie I., gmina B. oraz że nie był on stroną postępowania zakończonego wydaniem w dniu [...] grudnia 2019 r. decyzji nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji inwestycji polegającej na budowie niskoparametrowej sieci ciepłowniczej - instalacji do przesyłu ciepła 2xDN150 z nowoprojektowanej biogazowni rolniczej do 500 kWe w miejscowości I. W. do miejscowości C. na części działek o nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb S. T., na części działek nr ewid.[...], [...] obręb C. oraz na części działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb I., miejscowość I. W., gmina B.. SKO zwróciło uwagę, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, iż stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są: inwestor (który nie musi mieć tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy jego wniosek) oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją. Stronami tego postępowania mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak, co do zasady, zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Należy przy tym podkreślić, że same przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.) definiujące prawo własności (art. 140 i art. 143), czy wprowadzające ogólny zakaz zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.), nie są wystarczające dla wyznaczenia prawnie relewantnego obszaru oddziaływania. Ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, należy zbadać, czy i jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Jego granice w kontrolowanej sprawie wyznacza oddziaływanie przedsięwzięcia polegające przede wszystkim na ewentualnym wytwarzaniu zanieczyszczeń czy powodowaniu nadmiernego hałasu. W pojęciu oddziaływania mieści się rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie bezpośrednio graniczących z obszarem przeznaczonym pod inwestycję. Analiza materiałów zebranych w aktach sprawy, a także charakteru zamierzenia i położenia ww. nieruchomości względem działek objętych decyzją ([...]/) prowadzi do wniosku, że nieruchomości stanowiące własność odwołującego w ogóle nie są objęte zasięgiem oddziaływań, których źródłem byłaby wnioskowana inwestycja. Odwołujący nie był również stroną postępowania zakończonego wydaniem w dniu [...] grudnia 2019 r. decyzji nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji inwestycji. W rezultacie, w ocenie SKO A. S. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji wyżej opisanej inwestycji celu publicznego. Odwołanie nie zostało zatem wniesione przez stronę postępowania. W takiej sytuacji postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Decyzja SKO zaskarżona została przez A. S., reprezentowanego przez fachowych pełnomocników do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego w kwocie [...]zł. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 28 w związku z art. 49 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.) poprzez odmowę uznania skarżącego za stronę postępowania odwoławczego i przed organem pierwszej instancji; 2) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie w drodze decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo obowiązywania dla terenu objętego decyzją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że grunty klasy III po których ma przebiegać inwestycja nie wymagają zgody na ich wyłączenie z produkcji pomimo zaliczenia do klasy III; 4) art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.) w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia warunki uznania jej za inwestycję celu publicznego, pomimo, iż jej charakter w oczywisty sposób nie spełnia takich warunków, a organ nie poczynił w uzasadnieniu decyzji żadnych przekonywujących ustaleń w tym zakresie; 5) art. 107 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) poprzez zaniechanie wszechstronnego i przekonywującego uzasadnienia stanowiska organu w odniesieniu do możliwości wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 6) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na brak cech inwestycji celu publicznego i obowiązywania dla części nieruchomości, po których ma przebiegać inwestycja, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniosła także M. o. z siedzibą w P., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Skarga okazała się częściowo zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym. Jednocześnie jednak zauważyć należy, że zarzuty nr 2-6 skargi dotyczą materii pozostającej poza kognicją Sądu w niniejszej sprawie. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest bowiem jedynie umorzenie postępowania odwoławczego, nie zaś merytoryczna rozstrzygnięcie co do lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że jest ona co najmniej przedwczesna. Analiza akt organu II instancji oraz uzasadnienia jego decyzji nie wskazuje, by SKO uczyniło zadość wymogowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz oceny całokształtu materiału dowodowego przy orzekaniu (art. 80 k.p.a.) Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2021 r. w sprawie II OSK 1339/18 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA). Stwierdzenie braku przymiotu strony przez SKO skutkowało umorzeniem przezeń postępowania odwoławczego. To stwierdzenie nie zostało jednak poprzedzone wyczerpującą analizą kwestii interesu prawnego. W obszernym uzasadnieniu decyzji SKO poświęcono jej w istocie jeden akapit: "Analiza materiałów zebranych w aktach sprawy, a także charakter zamierzenia i położenia ww. nieruchomości względem działek objętych decyzją ([...] prowadzi do wniosku, że nieruchomości stanowiące własność Odwołującego w ogóle nie są objęte zasięgiem oddziaływań, których źródłem byłaby wnioskowana inwestycja". Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że SKO nie wezwało skarżącego do wykazania interesu prawnego w sprawie. Podjęło zamiast tego czynności wyjaśniające: jak wynika z korespondencji elektronicznej z dnia [...] maja 2021 r. zwróciło się z telefonicznym zapytaniem do Urzędu Gminy w B. i otrzymało informację o numerach ewidencyjnych działek w gminie B., których właścicielem jest "p. S. ". Taki sposób procedowania i orzekania należy uznać za wysoce ułomny. Pomijając już okoliczność, że inwestycja przewidziana jest na terenie dwóch gmin: B. i C. (a więc istotne mogą okazać się także nieruchomości w gminie C.), identyfikowanie właściciela działek jako "p. S. " jest zbyt nieprecyzyjne (brak nie tylko nr PESEL ale choćby imienia). W aktach SKO znajduje się także mapa, mająca zapewne obrazować położenie działek skarżącego w stosunku do terenu inwestycji. Mapa ta jednak pozbawiona jest jakiekolwiek opisu, a naniesiona numeracja działek jest w części nieczytelna – jej walor informacyjny jest znikomy. W powołanym wyżej akapicie uzasadnienia SKO powołało się na "analizę materiałów zebranych w aktach sprawy", nie przedstawiło jednak przebiegu tej "analizy", ani nie wskazało jakich materiałów dotyczyła. Podobnie w żaden sposób nie przedstawiło "charakteru zamierzenia" i związanego z tym jego oddziaływania na tereny sąsiadujące. W takiej sytuacji konkluzja SKO o braku przymiotu strony u skarżącego wymyka się kontroli Sądu. W swym uzasadnieniu organ II instancji przedstawił bowiem jedynie końcowy wniosek, pomijając analizę okoliczności i tok rozumowania do tego wniosku prowadzące. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu II instancji będzie wezwanie skarżącego do wskazania okoliczności, na których opiera swe twierdzenie o posiadaniu przymiotu strony, a następnie ich wyczerpujące i rzetelne przeanalizowanie, znajdujące swe odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia: 1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4. 2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej. 3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to: 1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu; 2) wartość przedmiotu sprawy; 3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie; 4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności. Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia (480 zł) oraz równowartość wpisu w kwocie [...]zł., łącznie – [...] zł.