II GSK 650/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 577/21 w sprawie ze skargi A. spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od A. spółki z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 23 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 577/21, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] czerwca 2021 r., nr [...], w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził na rzecz skarżącej spółki 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Za podstawę powyższego rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy (dalej: Dyrektor NFZ), działając w imieniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ; organ), na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U z 2021 r. poz. 1285, dalej jako: "u.ś.o.z." lub "ustawa o świadczeniach"), przeprowadził postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w trybie konkursu ofert, dla obszaru powiatów bydgoskiego i Bydgoszcz (opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień; ośrodek środowiskowej opieki psychologicznej i psychoterapeutycznej dla dzieci i młodzieży). Zgodnie z warunkami określonymi w ogłoszeniu o konkursie ofert, oferenci przystępujący do konkursu powinni spełniać wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz wskazanych zarządzeń Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W konkursie wpłynęły dwie oferty – A. sp. z o.o. w B. (dalej: skarżąca, spółka) oraz P. sp. z o.o. w W.. Komisja Konkursowa ustaliła, że oferta A. sp. z o.o. nie spełnia warunków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 31d ustawy o świadczeniach i odrzuciła tę ofertę jako niespełniającą warunku określonego w § 2 ust. 8 pkt c rozporządzenia Ministra Zdrowia z 19 czerwca 2019 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień (Dz.U. z 2019 r., poz. 1285 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie Ministra Zdrowia"). Protest skarżącej spółki został oddalony, jako bezzasadny i Komisja Konkursowa ogłosiła o rozstrzygnięciu postępowania, informując o wybraniu oferenta - spółki P. W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie tego rozstrzygnięcia i zobowiązanie Komisji Konkursowej do przedłożenia całej dokumentacji w sprawie oraz rozpatrzenie jej oferty z uwzględnieniem przedłożonej w odwołaniu argumentacji prawnej i faktycznej. Prezes NFZ decyzją z [...] czerwca 2021 r. oddalił odwołanie, podnosząc, że wymagania dotyczące składanych ofert oraz warunków postępowania były jawne i znane oferentom, w tym także skarżącej, a niespełnienie przez skarżącą warunku stanowiło obligatoryjną podstawę do odrzucenia oferty przez komisję konkursową. Organ wskazał, że szczegółowe warunki, jakie są obowiązani spełniać świadczeniodawcy realizujący świadczenia gwarantowane z zakresu opieki psychiatrycznej dzieci i młodzieży w ww. zakresie, zostały określone w załączniku nr 8 do rozporządzenia Ministra Zdrowia., gdzie m.in. określono minimalne wymagania dotyczące personelu poradni psychologicznej dla dzieci i młodzieży w ramach I poziomu referencyjnego. W skład zespołu terapeutycznego powinni wchodzić co najmniej: psycholog posiadający co najmniej 2 lata doświadczenia w pracy z dziećmi i młodzieżą w placówkach działających w ramach systemu zdrowia, oświaty, pomocy społecznej, systemu wspierania rodziny lub pieczy zastępczej - równoważnik co najmniej 1 etatu; specjalista w dziedzinie psychoterapii dzieci i młodzieży lub osoba posiadająca decyzję ministra właściwego do spraw zdrowia o uznaniu dorobku za równoważny ze zrealizowaniem programu szkolenia specjalizacyjnego w tej dziedzinie, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 24 lutego 2017 r. o uzyskaniu tytułu specjalisty w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia (Dz.U. z 2020r., poz. 1169 i 1493), lub osoba w trakcie specjalizacji w dziedzinie psychoterapii dzieci i młodzieży, lub osoba prowadząca psychoterapię, lub osoba ubiegająca się o otrzymanie certyfikatu psychoterapeuty - równoważnik co najmniej 2 etatów; w tym zakresie dopuszcza się udzielanie świadczeń przez osobę prowadzącą psychoterapię, która ukończyła podyplomowe szkolenie w zakresie oddziaływań psychoterapeutycznych mających zastosowanie w leczeniu zaburzeń zdrowia, w wymiarze co najmniej 600 godzin; terapeuta środowiskowy lub osoba posiadająca certyfikat potwierdzający nadanie kwalifikacji rynkowej "Prowadzenie terapii środowiskowej dzieci i młodzieży włączonej do Zintegrowanego Systemu Kwalifikacji w rozumieniu art. 2 pkt 25 ustawy z 22 grudnia 2015 r. o Zintegrowanym Systemie Kwalifikacji (Dz.U. z 2020 r. poz. 226), lub osoba w trakcie szkolenia z terapii środowiskowej dzieci i młodzieży, lub osoba z udokumentowanym doświadczeniem pracy środowiskowej z dziećmi i młodzieżą -równoważnik co najmniej 1 etatu. Organ podniósł, że zgodnie z § 2 ust. 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia, pojęcie osoby ubiegającej się o otrzymanie certyfikatu psychoterapeuty oznacza osobę, która spełnia łącznie następujące warunki: posiada tytuł zawodowy lekarza lub tytuł zawodowy magistra pielęgniarstwa, lub magistra po ukończeniu studiów na kierunku psychologii, pedagogiki, resocjalizacji, socjologii albo spełnia warunki określone w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów; posiada status osoby uczestniczącej co najmniej dwa lata w podyplomowym szkoleniu w zakresie oddziaływań psychoterapeutycznych mających zastosowanie w leczeniu zaburzeń zdrowia, prowadzonym metodami o udowodnionej naukowo skuteczności, w szczególności metodą terapii psychodynamicznej, poznawczo-behawioralnej lub systemowej, w wymiarze co najmniej 1200 godzin albo przed 2007 r. ukończyła podyplomowe szkolenie w zakresie oddziaływań psychoterapeutycznych mających zastosowanie w leczeniu zaburzeń zdrowia w wymiarze czasu określonym w programie tego szkolenia; posiada zaświadczenie wydane przez podmiot prowadzący kształcenie oraz pracująca pod nadzorem osoby posiadającej certyfikat psychoterapeuty. Organ zauważył, że skarżąca w części IV formularza ofertowego, dotyczącej wykazu personelu (str. 4-5), wskazała 6 osób, przy czym 3 osoby określiła jako będące "w trakcie szkolenia do uzyskania certyfikatu psychoterapeuty". Te same osoby zostały wskazane przez skarżącą także w części VI formularza ofertowego, dotyczącej szczegółów oferty w zakresie harmonogramu pracy (str. 8-9). Jednocześnie wśród osób wymienionych w ww. dokumencie skarżąca nie wskazała żadnej osoby, która posiadałaby certyfikat psychoterapeuty i w konsekwencji mogłaby wykonywać nadzór nad osobami w trakcie szkolenia do uzyskania certyfikatu psychoterapeuty, czyli osobami ubiegającymi się o otrzymanie ww. certyfikatu w rozumieniu § 2 ust. 8 pkt c. Zdaniem organu, warunek sformułowany w § 2 ust. 8 pkt c rozporządzenia Ministra Zdrowia, zgodnie z którym osoba ubiegająca się o otrzymanie certyfikatu psychoterapeuty powinna pracować pod nadzorem osoby posiadającej certyfikat psychoterapeuty, w sposób jednoznaczny wskazuje na konieczność zapewnienia przez świadczeniodawcę możliwości wykonywania nadzoru w sposób realny, włącznie z zapewnieniem osobie sprawującej nadzór możliwości zapoznania się ze stanem pacjenta oraz jego dokumentacją medyczną. Oznacza to, że pomiędzy osobą sprawującą nadzór a świadczeniodawcą (oferentem) musi istnieć odpowiedni stosunek prawny, tzn. osoba sprawująca nadzór powinna wchodzić w skład personelu świadczeniodawcy i być uwzględniona w harmonogramie pracy. Jest to również uzasadnione na gruncie praw pacjentów i obowiązków osób wykonujących zawody medyczne. Zgodnie z art. 13 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2020 r., poz. 849), pacjent ma prawo do zachowania w tajemnicy przez osoby wykonujące zawód medyczny informacji z nim związanych a uzyskanych w związku z wykonywaniem zawodu medycznego (udzielaniem świadczeń). Organ powołał się w tym zakresie na stanowisko sformułowane przez Departament Świadczeń Opieki Zdrowotnej NFZ (pismo z [...] stycznia 2021 r., znak: [...]), w którym wyjaśniono, że nie jest dopuszczalne, aby osoba nadzorująca nie była wyznaczona do realizacji świadczeń w zakresie, w jakim te świadczenia realizuje jej podopieczny, i w konsekwencji nie była umieszczona w harmonogramie pracy komórki organizacyjnej. Zdaniem organu, warunek sformułowany w ww. regulacjach jest warunkiem "określonym w przepisach prawa" w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. i jego niespełnienie stanowi podstawę do odrzucenia oferty przez komisję konkursową. Ma on przy tym charakter merytoryczny i nie podlega uzupełnieniu w trybie usunięcia braków formalnych oferty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając skargę na powyższą decyzję, zauważył, że odwołanie składane w trybie art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy u.ś.o.z. Celem tego postępowania jest weryfikacja, czy we wcześniejszej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zasady postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są określone w przepisach u.ś.o.z. oraz w dokumentach Prezesa NFZ, wydanych na podstawie art. 146 ustawy. WSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 u.ś.o.z. WSA zauważył, że w sprawie podniesiono zarzuty tożsame z zarzutami sformułowanymi w odwołaniu od decyzji i sprowadzają się one w istocie do jednego, a mianowicie braku podstawy prawnej do odrzucenia oferty skarżącego przez Komisję Konkursową, bowiem wymóg wskazany jako podstawa odrzucenia, nie wynika z treści zał. 8 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 19 czerwca 2019 r. WSA wskazał, że podstawą odrzucenia oferty skarżącej był brak wykazania w formularzu ofertowym osoby, która posiadałaby certyfikat psychoterapeuty i wykonywała nadzór nad osobami w trakcie szkolenia do uzyskania certyfikatu psychoterapeuty, co w ocenie Komisji Konkursowej stanowiło naruszenie § 2 ust. 8 pkt. c rozporządzenia Ministra Zdrowia i w konsekwencji wypełniało przesłankę z art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. WSA stwierdził, że "na podstawie złożonej oferty" należało uznać, że skarżąca spółka spełniła "powyższe wymagania". Uzasadniając taką ocenę WSA stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że w formularzu ofertowym, jako członek personelu powinna być wymieniona osoba posiadająca certyfikat psychoterapeuty, wykonująca nadzór nad osobami w trakcie szkolenia, bowiem taki warunek nie wynika z treści zał. 8 do rozporządzenia Ministra Zdrowia. Zdaniem WSA, pomimo tego, że organ powołuje się na § 2 ust. 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia, który definiuje pojęcie osoby ubiegającej się o otrzymanie certyfikatu psychoterapeuty jako osobę, która spełnia łącznie wskazane tam warunki, jednakże z treści tej regulacji wynika jedynie, że osoba ubiegająca się o otrzymanie certyfikatu psychoterapeuty powinna pracować pod nadzorem osoby posiadającej certyfikat, ale nie oznacza to "konieczności udzielania świadczeń (pracy) wyłącznie wraz z certyfikowanym psychoterapeutą w jednym gabinecie czy też w ogóle w miejscu udzielania świadczenia". Wobec powyższego, w ocenie WSA, Komisja Konkursowa nie miała podstaw do odrzucenia oferty skarżącej a organ, oddalając odwołanie, naruszył art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, przy czym brak odniesienia się do oświadczenia skarżącej "o zapewnieniu superwizji dla osób udzielających świadczeń psychoterapeutycznych", stanowił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. II. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes NFZ i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o zmianę wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono: - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (akt. tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.), poprzez sprzeczność istotnych ustaleń z zebranym materiałem dowodowym i ustalenie, że nie zachodziły podstawy do odrzucenia oferty skarżącego oferenta oraz art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i ustalenie, że warunek wykazania w formularzu ofertowym w części "Personel" osoby posiadającej certyfikat psychoterapeuty i nadzorującej osoby ubiegające się o otrzymanie takiego certyfikatu, nie wynika z rozporządzenia Ministra Zdrowia z 19 czerwca 2019 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień, w sytuacji, gdy na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, należało wyciągnąć wniosek, że warunek taki jest zawarty w rozporządzeniu; - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 4 ust. 8 i § 2 ust. 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 19 czerwca 2019 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że nie wynika z nich warunek wykazania w formularzu ofertowym w części "Personel" osoby posiadającej certyfikat psychoterapeuty i nadzorującej osoby ubiegające się o otrzymanie takiego certyfikatu w postępowaniu konkursowym na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych; - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 149 ust. 1 pkt. 7 ustawy o świadczeniach w zw. z § 4 ust. 8 i § 2 ust. 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 19 czerwca 2019 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że nie było podstaw do odrzucenia oferty niespełniającej określonych przepisami warunków, mimo że prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, że podstawy do odrzucenia oferty zachodziły. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, jak też nie zostały spełnione warunki, wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przy tym zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów, poprzez przedstawienie argumentów przemawiających za stanowiskiem prezentowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. W przypadku zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego jego zastosowania, niezbędne jest wskazanie, jak należało prawidłowo zinterpretować i zastosować dany przepis; w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest wykazanie, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle wyżej przedstawionych zasad stwierdzić trzeba, że wniesiona skarga kasacyjna jedynie częściowo spełnia wynikające z nich wymagania. Niemniej jednak, kierując się wskazaniami uchwały NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty w zakresie, w którym możliwe było ich dookreślenie na podstawie argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnej przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym postawiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego wiąże się ściśle z zarzutami naruszenia prawa materialnego, co znalazło swój wyraz w zbiorczym ich omówieniu w syntetycznie sformułowanym uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W ocenie NSA uzasadnione jest więc łączne rozpoznanie wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej. Trafny okazał się zarzut naruszenia § 2 pkt 8 lit c (jednostki redakcyjnej wadliwie oznaczonej przez WSA i strony, jako § 2 ust. 8) cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 19 czerwca 2019 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień, a w konsekwencji tego, także zarzut naruszenia art. 149 ust. 1 pkt. 7 ustawy o świadczeniach. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, odnosząc się do zagadnienia znaczenia przepisu § 2 pkt. 8 cyt. rozporządzenia w okoliczności sprawy, sąd pierwszej instancji stwierdził, że "nie zgadza się" ze stanowiskiem organu, że w formularzu ofertowym powinna być wymieniona osoba posiadająca certyfikat psychoterapeuty, wykonująca nadzór nad osobami w trakcie szkolenia, jako "członek personelu". WSA zauważył, że taki warunek nie wynika z treści zał. 8 do rozporządzenia Ministra Zdrowia. Co prawda WSA stwierdził, że organ w tym zakresie powołał się na § 2 pkt. 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia, który definiuje pojęcie osoby ubiegającej się o otrzymanie certyfikatu psychoterapeuty, jako spełniającą łącznie wymienione w nim warunki, w tym - między innymi - pracującą "pod nadzorem osoby posiadającej certyfikat psychoterapeuty", lecz zdaniem WSA, "nie oznacza to jednak konieczności udzielania świadczeń (pracy) wyłącznie wraz z certyfikowanym psychoterapeutą w jednym gabinecie czy też w ogóle w miejscu udzielania świadczenia". Jak jednak wynika wprost ze stanowiska wyrażonego przez organ, wśród osób wymienionych w części IV i VI formularza ofertowego, skarżąca spółka wskazała m. in. trzy osoby "w trakcie szkolenia do uzyskania certyfikatu psychoterapeuty" i jednocześnie nie wskazała żadnej osoby, która posiadałaby certyfikat psychoterapeuty i w konsekwencji mogłaby wykonywać nadzór nad osobami w trakcie szkolenia do uzyskania certyfikatu psychoterapeuty, czyli osobami ubiegającymi się o otrzymanie ww. certyfikatu w rozumieniu § 2 pkt. 8 lit. c. Co więcej, sąd pierwszej instancji nie zakwestionował stanowiska organu, że warunek sformułowany w § 2 pkt. 8 lit. c cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia - pracy pod nadzorem osoby posiadającej certyfikat psychoterapeuty - w sposób jednoznaczny wskazuje na konieczność zapewnienia przez świadczeniodawcę możliwości wykonywania nadzoru w sposób realny, włącznie z zapewnieniem osobie sprawującej nadzór możliwości zapoznania się ze stanem pacjenta oraz jego dokumentacją medyczną. Warunek ten, w ocenie organu, wiąże się z koniecznością istnienia "odpowiedniego" stosunku prawnego, w ramach którego osoba sprawująca nadzór powinna wchodzić "w skład personelu świadczeniodawcy" i być uwzględniona w harmonogramie pracy. Wyrażony przez WSA pogląd, że w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do faktu załączenia do dokumentacji ofertowej oświadczenia "o zapewnieniu superwizji dla osób udzielających świadczeń psychoterapeutycznych", odnosił się więc jedynie do sfery faktów, pozostawiając zagadnienie wykładni i stosowania wskazanych przepisów prawa poza oceną sądu pierwszej instancji. W tym kontekście zupełnie niezrozumiałe jest twierdzenie WSA, że warunek wykazania w formularzu ofertowym w części "Personel" osoby posiadającej certyfikat psychoterapeuty i nadzorującej osoby ubiegające się o otrzymanie takiego certyfikatu "nie wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia" i z tego względu nie było podstaw do odrzucenia oferty skarżącej, a więc organ oddalając odwołanie naruszył art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ocena w zakresie spełnienia (bądź niespełnienia) przez skarżącą spółkę określonego przez organ wymagania nie może być sprowadzona do stwierdzenia, że rozumienie określonego warunku "nie wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia" i z tej racji stanowisko organu jest błędne. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, z jakiego powodu wykładnia spornego przepisu przez organ była wadliwa i na czym polegało niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy. Dopiero w świetle prawidłowo ustalonego normatywnego znaczenia pojęcia "praca pod nadzorem" (osoby posiadającej certyfikat psychoterapeuty), jakim prawodawca posłużył się w § 2 pkt. 8 lit. c cyt. rozporządzenia, możliwe będzie dokonanie oceny prawidłowości stanowiska organu w zakresie zastosowania analizowanej normy prawnej w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić przy tym należy, że w procesie ustalania treści normatywnej pojęcia "praca pod nadzorem" podmiot stosujący prawa - w tym przypadku sąd pierwszej instancji - jest zobowiązany do wykorzystania adekwatnych reguł wykładni, korzystając oczywiście z dopuszczalnego luzu interpretacyjnego, jednakże odejście od znaczenia językowego pojęć składowych - "praca" i "pod nadzorem" - mających swoje prawne znaczenie, wymaga przedstawienia przekonujących argumentów jurydycznych w celu wyeliminowania arbitralności. Wobec naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego w opisanym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że WSA nie miał - na tym etapie postępowania - wystarczających podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji także art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd pierwszej instancji będzie zobowiązany do uwzględnienia wyżej przedstawionego poglądu prawnego i dokona oceny zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę rezultat prawidłowo ustalonej treści adekwatnych w sprawie wzorców kontroli zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego (punkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).