III OSK 490/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Miejsko–Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 140/21 w sprawie ze skargi P. w W. na bezczynność Dyrektora Miejsko–Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. na rzecz P. w W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 140/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA"), rozpoznał skargę P. w W. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i w pkt I wyroku zobowiązał Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. do rozpoznania wniosku P. w W. z 23 lipca 2021 r. – w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku; w pkt II stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III zasądził od Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. na rzecz P. w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Skarżąca 23 lipca 2021 r. złożyła wniosek do organu o udostępnienie informacji publicznej. W tym zakresie strona skarżąca podała, że przedmiotowy wniosek został złożony drogą elektroniczną na wskazany na stronie internetowej organu adres poczty elektronicznej, przedstawiając w załączeniu potwierdzenie wysłania wiadomości wraz z załącznikiem. Pomimo tego, organ w ustawowym terminie nie udostępnił żądanej informacji, nie poinformował wnioskodawcy o zwłoce i jej przyczynach, nie wyznaczył nowego terminu rozpatrzenia sprawy, ani też nie wydał w powyższej sprawie decyzji administracyjnej. W dniu 5 października 2021 r. skarżąca wniosła od WSA w Kielcach skargę na bezczynność organu. Podała, że doszło do bezczynności lub bezczynności z rażącym naruszeniem prawa w zakresie braku odpowiedzi organu na pytania zawarte w ww. wniosku, a także wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o je oddalenie w całości wskazując, że wniosek strony skarżącej z 23 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej nie został skutecznie wniesiony, gdyż podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, go nie otrzymał. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uwzględnił wniesioną skargę. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżąca miała prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej i z takiej drogi skorzystała – przesyłając na adres elektroniczny organu wniosek o udzielenie informacji publicznej. Skoro adres poczty elektronicznej został opublikowany przez sam organ na jego stronie internetowej, to należy przyjąć, że organ zobowiązał się do obsługi elektronicznej skrzynki pocztowej w sposób sprawny, umożliwiający skuteczny przepływ informacji. Nie sposób zarazem uznać, że wnioskodawca jest zobligowany do przedstawienia dowodu doręczenia organowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Żaden z przepisów u.d.i.p. nie nakłada bowiem na występującego o informację publiczną obowiązku w tym zakresie. WSA stwierdził, że w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji organ pozostawał w bezczynności, co spowodowało konieczność zobowiązania tego organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 23 lipca 2021 r. – w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku – o czym orzeczono w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a Oceniając natomiast charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., WSA nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w skardze, że miała ona charakter rażącego naruszenia prawa Organ reprezentowany przez radcę prawnego wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku - zaskarżając go w całości. W oparciu o treść art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej jako: u.d.i.p.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w realiach przedmiotowej sprawy i przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy wniosek skarżącej datowany na dzień 23 lipca 2021 r., który rzekomo został wysłany na adres poczty elektronicznej organu ([...]) nigdy nie został doręczony; 2. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej z 23 lipca 2021 r. - w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku, podczas gdy: - wniosek o którym mowa powyżej nigdy nie został przez skarżącą wysłany na jakikolwiek adres (e-mail, do korespondencji, do doręczeń elektronicznych) organu, ani przekazany w celu jego rozpoznania przez jakikolwiek inny podmiot; - działanie skarżącej, mające na celu wywarcie nacisku na organ, z którym pozostaje on w niejednym sporze zbiorowym, procesie sądowym oraz wykorzystanie instrumentów prawa uderzających w organ i jego kierownictwo, z którym osoby reprezentujące skarżącą na zewnątrz są w konflikcie, a polegające na cyklicznym składaniu wniosków o udzielenie informacji publicznej, z których prawie każdy wymaga informacji obszernej i szczegółowej, tak jak i ten który jest przedmiotem tego postępowania oraz inicjowaniu przez skarżącą i jej pełnomocnika postępowań sądowych, w których każdorazowo żąda się zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, w rezultacie stanowiące nadużywanie prawa do informacji publicznej nie korzysta z ochrony sądowej, II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz 11 ust. ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 263 ze zm., dalej jako u.z.z.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skoro rzekomo nadany na adres poczty elektronicznej organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej datowany na dzień 23 lipca 2021 r., stanowiący załącznik do wiadomości e-mail reprezentującego skarżącą Pana D.J. dotyczy informacji związanych bezpośrednio i pośrednio z dofinansowaniem usługi wsparcia w ramach programu rządowego, a w konsekwencji również z możliwością (bądź niemożliwością) przyznania dodatków dla pracowników organu niewątpliwie mieści się w ramach zadań związku zawodowego określonych w 1 ust 1 u.z.z., to organ jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązany był do jego udostępnienia, podczas gdy: - zadania jakie ustawodawca stawia związkom zawodowym, które mają prawo tworzyć ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych, w tym zwłaszcza reprezentowanie i obronę praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy oraz wpisująca się w ich zakres treść wnioskowanej informacji, która przez tę okoliczność jedynie pozornie (o czym świadczy całokształt działań wnioskodawcy) ma realizować ustawowy cel jaki zakładał ustawodawca tworząc zapisy regulujące prawo dostępu do informacji publicznej funkcjonujące w polskim porządku prawnym, nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nadużywania prawa do informacji publicznej, a tym samym pozbawienia ochrony sądowej podmiotu, który przy wykorzystaniu przyznanych mu kompetencji instrumentalnie wykorzystuje instytucje prawa, - pozyskanie informacji publicznej przez podmiot, który o nią wnioskuje ma stwarzać realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych przez ten podmiot dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, a nie do budowania swojego wizerunku wśród pracowników zrzeszonych w związku zawodowym, bądź też pozyskania nowych członków, a już na pewno nie do umożliwiania zakłócenia pracy i normalnego funkcjonowania adresata, 2. art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i nieograniczenie skarżącej prawa dostępu do informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez nią tego prawa, podczas gdy mnożenie wniosków i wiążący się z tym paraliż działalności jednostki zobowiązanej do rozstrzygania wniosków, mogący skutkować ograniczeniem praw i zagrożeniem bezpieczeństwa beneficjentów szeroko pojętej pomocy społecznej, sposób działania skarżącej i jej pełnomocnika, wykorzystywanie rezultatów tych czynności do celów innych aniżeli zamierzone przez ustawodawcę, tego rodzaju ograniczenie usprawiedliwia. Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Organ z ostrożności procesowej, na wypadek nie uwzględnienia skargi kasacyjnej odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Skarżąca wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną domagając się jej oddalenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Podniesiono w niej zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych dopuszczonych postanowieniami art. 184 p.p.s.a., a więc zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Metodologicznie właściwe jest w pierwszej kolejności ocenić zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem to na ich podstawie gromadzony jest materiał dowodowy, w oparciu o który czynione są ustalenia faktyczne w sprawie. Kwalifikacja stanu faktycznego sprawy przez pryzmat postanowień prawa materialnego odbywa się na dalszym etapie procesu stosowania prawa, stąd też zarzuty kasacyjne, które się do tego etapu odnoszą należy ocenić w dalszej kolejności. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania oparto na art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 u.d.i.p. Artykuł 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, kształtującym kompetencję jurysdykcyjną sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na bezczynność. Ten sam charakter posiada art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Pierwszy z powołanych przepisów upoważnia sąd administracyjny do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, drugi natomiast do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Artykuł 13 u.d.i.p. dzieli się na dwa ustępu, z których każdy może stanowić podstawę rekonstrukcji odrębnej normy prawnej. Ustęp pierwszy reguluje termin udostępnienia informacji publicznej, a ustęp drugi sposób postępowania organu, gdy nie może udostępnić wnioskowanej informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący kasacyjnie nie precyzuje, czy zarzuca naruszenie art. 13 ust. 1 czy ust. 2 u.d.i.p., a nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonywanie wyboru w jego zastępstwie, kierując się domniemaną intencją. Odnotować również należy, że skarżący kasacyjnie w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania w istocie zmierza do zakwestionowania kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie – że wysłany na jego adres email wniosek dostępowy z 23 lipca 2021 roku w ogóle do niego dotarł. Zarzuty oparte na powołanych wyżej przepisach nie mogą osiągnąć zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku procesowego. Podważanie ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji w sprawie o bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej powinno opierać się na zarzutach naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. względnie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzutów opartych na wzmiankowanych przepisach nie podniesiono. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż podnoszony w skardze kasacyjnej fakt prawidłowego działania serwerów poczty elektronicznej potwierdza, że wniosek dostępowy z 23 lipca 2021 roku dotarł do adresata. W sprawie nie jest kwestionowane, że przedmiotowy wniosek został nadany na prawidłowy adres emalii, udostępniony przez skarżącego kasacyjnie na swojej stronie BIP. Skarżący kasacyjnie próbuje wykazać, że znajdujące się w aktach potwierdzenie nadania wiadomości email nie jest prawdziwe, albowiem wiadomość nigdy do niego nie dotarła. Jedocześnie przyznaje, że w tym samym czasie otrzymywał inne wiadomości od skarżącego. Ani Sąd pierwszej instancji ani Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany czynić ustaleń, co się stało z wnioskiem dostępowym po jego otrzymaniu przez skarżącego kasacyjnie. Na podstawie zebranego materiału dowodowego, z uwzględnieniem zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego należało wyłącznie ocenić, czy wniosek dostępowy został wysłany na prawidłowy adres email skarżącego kasacyjnie i czy w owym czasie nie wystąpiły przeszkody, uniemożliwiające jego wpływ do systemu teleinformatycznego skarżącego kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawioną w tym zakresie ocenę WSA. W aktach znajduje się wydruk z poczty elektronicznej skarżącego, z której wynika, że wniosek dostępowy został wysłany w dniu 23 lipca 2021 roku na prawidłowy adres email skarżącego kasacyjnie. Z akt nie wynika, aby w tym czasie serwery pocztowe skarżącego kasacyjnie działały nieprawidłowo. Z przedłożonych przez niego do akt wydruków ze skrzynki odbiorczej wynika, że w tym samym czasie wpływały inne wiadomości elektroniczne. Skarżący kasacyjnie przyznaje również, że skarżący w zbliżonym okresie czasu skutecznie wysyłał do niego inne wiadomości email z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje więc żadnych podstaw do kwestionowania prawidłowości ustaleń Sądu pierwszej instancji, że skarżący kasacyjnie otrzymał wniosek dostępowy w dniu 23 lipca 2021 roku. Sugestii skarżącego kasacyjnie o możliwości sprokurowania wydruku potwierdzającego wysłanie wiadomości email przez skarżącego nie sposób potwierdzić. Na rzecz tej tezy nie może świadczyć fakt, że skarżący pozostaje w konflikcie ze skarżącym kasacyjnie, czego wyrazem jest wielość sporów i konfliktów. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że dotychczasowe, liczne wnioski dostępowe skarżącego docierały skutecznie na elektroniczną skrzynkę odbiorczą skarżącego kasacyjnie. Trudno więc znaleźć racjonalne argumenty dla tezy, że w jednym przypadku, którego dotyczy niniejsza sprawa, skarżący miałby zdecydować się na działania mające wprowadzić w błąd skarżącego kasacyjnie, a w dalszej kolejności sądy administracyjne. Nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz 11 ust. ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. W ramach tego zarzutu, skarżący kasacyjnie podnosi, że z uwagi na charakter wnioskowanej informacji oraz brak możliwości jej bezpośredniego wykorzystania w interesie publicznym, skarżący nie mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy zauważyć, że przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na bezczynność, u podstaw której leży ustalenie, że skarżący kasacyjnie w ogóle nie zareagował, nie udzielił odpowiedzi na wniosek dostępowy z 23 lipca 2021 r. To, jaki charakter przypisuje skarżący kasacyjnie wnioskowanym informacjom mogłoby mieć znaczenie, gdyby odpowiedział na wniosek dostępowy w jakiejkolwiek formie, w której ujawniłby swoje stanowisko w tym przedmiocie – pismo informujące, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, względnie decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie tego nie uczynił, przez co popadł w bezczynność. Negatywnej weryfikacji podlegał również zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Powołany przepis ustawy zasadniczej przewiduje możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zarzutu naruszenia art. 61 ust. 3 Konstytucji nie można więc stawiać bez powiązania go z konkretnym przepisem ustawy, który po pierwsze, wprowadza ograniczenie dostępu do informacji publicznej, a po drugie, określa prawo lub wolność, z uwagi na które owo ograniczenie ustanowiono. Skarga kasacyjna wskazanych wymogów nie realizuje. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że sama Konstytucja stanowi inaczej. Opieranie zarzutu wyłącznie na naruszeniu przepisu Konstytucji jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy na jego podstawie może odtworzyć pełną treść publicznego prawa podmiotowego, które zostało naruszone. Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji takim przepisem nie jest. Nie kształtuje publicznego prawa podmiotowego, lecz upoważnia do jego ograniczenia na poziomie ustawowym. Niezależnie od powyższego należy wyeksponować, że wywodzenie nadużycia prawa do informacji publicznej przez skarżącego w realiach niniejszej sprawy nie może być skuteczne z przyczyn powołanych we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że nadużycie prawa do informacji publicznej sprowadza się do wykorzystania go w innym celu niż dbałość o interes publiczny, dobro wspólne oraz utrzymanie transparentności działania władzy publicznej – zob. szerzej wyrok NSA z 22 września 2023 r., sygn. III OSK 5540/21. Na gruncie niniejszej sprawy kwestia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej przez skarżącego nie może podlegać ocenie, albowiem skarżący kasacyjnie w ogóle nie odpowiedział na wniosek dostępowy. W ujęciu abstrakcyjnym, złożenie wniosku dostępowego w ramach nadużycia prawa do informacji publicznej nie upoważnia adresata tego wniosku do milczenia i tym samym nie wyłącza skuteczności ewentualnego zarzutu bezczynności. Obowiązkiem adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest udzielić na niego odpowiedzi w adekwatnej formie i w prawem zakreślonym terminie, niezależnie od tego, czy kwalifikuje go jako przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r. poz. 1935).