II SA/Wa 1837/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J.C. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia nagrody rocznej uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. Komendant Główny Policji (zwany dalej KGP/organem) rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Pana [...]. J. C. (zwanego dalej Skarżącym) utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. (zwanego dalej KWP w O.) z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia o 20% nagrody rocznej za rok 2020. Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. wydanym bez wszczynania postępowania dyscyplinarnego, na podstawie art. 135fa ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm. zwanej dalej ustawą o Policji), po dokonaniu oceny popełnionych czynów, Skarżący został uznany winnym zarzucanych mu przewinień dyscyplinarnych i wymierzona została mu kara dyscyplinarna, nagany. Powyższe orzeczenie zostało policjantowi doręczone w dniu [...] grudnia 2020 r. Skarżący nie złożył od tego orzeczenia odwołania, w związku z czym, w myśl art. 135 o ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, stało się ono prawomocne w dniu [...] grudnia 2020 r. Fakt bezsporny nie kwestionowany przez strony postępowania. KWP w O. rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 110 ust. 5 pkt 2 i ust. 6 w zw. z art. 110 ust. 1 i 3 oraz ust. 13 ustawy o Policji, obniżył Skarżącemu nagrodę roczną za 2020 r. o 20%. Wskazał, że w myśl przepisu art. 110 ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji nagrodę roczną obniża się policjantowi, z zastrzeżeniem ust. 7, w przypadku naruszenia dyscypliny służbowej, stwierdzonego w prawomocnym zakończonym postępowaniu dyscyplinarnym. Obniżenie może nastąpić w granicach od 20 do 50 %, o czym stanowi ust. 6 cyt. ustawy. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, KGP zaskarżonym rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny KWP w O. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia o 20% nagrody rocznej za rok 2020. Stwierdził, że obowiązany był do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu I instancji zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości oraz rozstrzygnąć sprawę w postępowaniu odwoławczym. Podniósł, że kontrola organu odwoławczego jest kontrolą pełną i obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 110 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje. Z kolei w myśl art. 110 ust. 5 pkt 2 cytowanej ustawy, nagrodę roczną obniża się policjantowi w przypadku naruszenia dyscypliny służbowej, stwierdzonego w prawomocnie zakończonym postępowaniu dyscyplinarnym, przy czym - jak wynika z ust. 6 przywołanego przepisu - obniżenie, o którym mowa w ust. 5, może nastąpić w granicach od 20% do 50%. Podniósł, że użyte w art. 110 ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji sformułowanie "obniża się" wskazuje na obligatoryjny charakter tego przepisu i nie pozostawia przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych możliwości stosowania uznania administracyjnego co do samego obniżenia. Jego zdaniem wobec zaistnienia w sprawie przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie, tj. naruszenia dyscypliny służbowej, stwierdzonego w prawomocnie zakończonym postępowaniu dyscyplinarnym, organ zobligowany jest do wydania rozstrzygnięcia o obniżeniu Skarżącemu nagrody rocznej a wymiar obniżenia musi mieścić się w przedziale od 20% do 50%. Organ nie zgodził się z twierdzeniem Skarżącego, wskazującego, że art. 110 ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji nie ma zastosowania w zaistniałych okolicznościach z uwagi na fakt, że wydane orzeczenie nastąpiło bez wszczynania postępowania dyscyplinarnego. Wskazał, że zgodnie z art. 135fa ust. 1 ustawy o Policji, przełożony dyscyplinarny, może wydać orzeczenie bez wszczynania postępowania dyscyplinarnego, jeżeli okoliczności popełnionego czynu i wina policjanta nie budzą wątpliwości, oraz nie zachodzi potrzeba wymierzenia kary dyscyplinarnej surowszej niż nagana. Jego zdaniem przepisy odnoszące się do przyznania, obniżenia albo odmowy przyznania nagrody rocznej winny uwzględniać cel i funkcje, dla których zostały ustanowione. Celem nagrody rocznej jest motywacja tych funkcjonariuszy, którzy w danym roku kalendarzowym byli rzeczywistymi wykonawcami zadań służbowych. Nagroda ta ma charakter temporalno-motywacyjny. O jej temporalnym charakterze świadczy, że jest ona przyznawana co roku. Natomiast na motywacyjny charakter nagrody wskazuje, że jest ona przyznawana (w pełnej wysokości) tylko tym policjantom, którzy pełnili służbę w sposób nienaganny (P. Szustakiewicz, Stosunki służbowe funkcjonariuszy służb mundurowych i żołnierzy zawodowych jako sprawa administracyjna, Warszawa 2012, s. 210 i n.). Stąd też interpretacja norm wynikających z przepisów, w szczególności tych, które stanowią podstawę do jej obniżenia, wyłącznie w oparciu o ustalenie znaczenia i zakresu wyrażeń tekstu prawnego ze względu na język (wyłącznie w oparciu o wykładnię językową) jawi się jako instrumentalne wykorzystanie przedmiotowych norm, w celu wyłączenia określonego przypadku (zaistniałego w rozpatrywanej sprawie) spod zakresu normy prawnej wynikającej z przepisu art. 110 ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji. Decydujące w tym kontekście winno mieć natomiast nie tylko brzmienie słowne przepisu ustawy, ale przede wszystkim zawarte w normie dążenie do osiągnięcia określonego celu - ratio legis, które racjonalny ustawodawca chciał osiągnąć ustanawiając dany przepis. Przepis ustawy musi być zatem tłumaczony tak, aby był najbardziej zdatnym środkiem do osiągnięcia celu tej ustawy (Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Katowice 1997, s. 198). Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 110 ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji. Jego zdaniem ustawa o Policji wyróżnia dwie kategorie funkcjonariuszy, którym udowodniono popełnienie przewinienia dyscyplinarnego. Pierwszą - po przeprowadzeniu prawomocnie zakończonego postępowania dyscyplinarnego i drugą - tych, wobec których postępowanie dyscyplinarne nie było prowadzone. Uznał, że gdyby intencją ustawodawcy było obniżanie nagrody rocznej wszystkim funkcjonariuszom, którzy popełnili przewinienia dyscyplinarne (niezależnie czy zostało to stwierdzone w ramach prowadzonego postępowania dyscyplinarnego, czy bez prowadzenia postępowania) winien on dokonać stosownej zmiany brzmienia art. 110 ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji, ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 1610), która to wprowadziła art. 135fa do ustawy o Policji. W związku z powyższym wnosił o uchylenie w całości zarówno zaskarżonego rozkazu personalnego, jak i poprzedzającego go rozkazu personalnego KWP w O. z dnia [...]stycznia 2021 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest rozkaz personalny Organu z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymujący w mocy rozkaz personalny KWP w O. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia Skarżącemu o 20% nagrody rocznej za rok 2020. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.). Stan faktyczny i prawny został szczegółowo przedstawiony w części pierwszej uzasadnienia i nie jest kwestionowany przez strony. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] marca 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm.; dalej Kpa.) w przedmiocie utrzymania w mocy rozkazu personalnego KWP w O. o obniżeniu, o 20% nagrody rocznej za rok 2020. Zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje. Nagroda roczna przysługuje, jeżeli policjant w danym roku kalendarzowym pełnił służbę przez okres co najmniej 6 miesięcy kalendarzowych. Okresy służby krótsze od miesiąca kalendarzowego sumuje się, przyjmując, że każde 30 dni służby stanowi pełny miesiąc kalendarzowy (art. 110 ust. 3 ustawy o Policji). Zgodnie z art. 110 ust. 5 ustawy o Policji nagrodę roczną obniża się policjantowi, z zastrzeżeniem ust. 7, w przypadku popełnienia przestępstwa lub przestępstwa skarbowego stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem sądu (pkt 1); popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, stwierdzonego w prawomocnie zakończonym postępowaniu dyscyplinarnym (pkt 2); otrzymania opinii służbowej, o której mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 (pkt 3) oraz otrzymania pierwszej lub kolejnej opinii służbowej, o której mowa w art. 38 ust. 2 pkt 3 (pkt 4). Obniżenie, o którym mowa w ust. 5, może nastąpić w granicach od 20% do 50% (art. 110 ust. 6 ustawy o Policji). Instytucja obniżenia bądź pozbawienia nagrody rocznej cechuje się obligatoryjnością, co oznacza, że Organ w momencie stwierdzenia ustawowych przesłanek, zobowiązany jest do podjęcia odpowiedniej decyzji o obniżeniu bądź pozbawieniu nagrody rocznej. Skarżący został ukarany karą dyscyplinarną nagany a fakt popełnienie przewinienia dyscyplinarnego został stwierdzony w prawomocnym orzeczeniu dyscyplinarnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. W tym kontekście, w ocenie Sądu wbrew twierdzeniu organu, istotny jest fakt wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, a nie tylko wydania w stosunku do funkcjonariusza prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego stwierdzającego popełnienie przewinienia dyscyplinarnego. W niniejszej sprawie orzeczenie dyscyplinarne zostało wydane na podstawie art. 135fa ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji i wymierzono karę dyscyplinarną nagany za naruszenie dyscypliny służbowej. W przypadku skarżącego jego odpowiedzialność dotyczyła popełnienia czynów polegających na naruszeniu dyscypliny służbowej z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji (2 czyny) oraz art. 132 ust. 3 pkt 4 ustawy o Policji (1 czyn). Zgodnie z powołanym przepisem art. 135fa ust. 1 ustawy o Policji przełożony dyscyplinarny może wydać orzeczenie bez wszczynania postępowania dyscyplinarnego, jeżeli okoliczności popełnionego czynu i wina policjanta nie budzą wątpliwości oraz nie zachodzi potrzeba wymierzenia kary dyscyplinarnej surowszej niż nagana. W tym stanie rzeczy przełożony dyscyplinarny korzystając z takiej możliwości niejako pozostawia funkcjonariusza w przeświadczeniu, że ewentualne następne postępowanie dyscyplinarne może toczyć się w trybie zwykłym ze wszystkimi rygorami wynikającymi z tego postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej argumentację. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.