II OSK 471/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1159/21 w sprawie ze skargi E. F. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 maja 2021 r. nr I-III.7721.6.1.2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestników postępowania A. W. i Ł. W. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1159/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę E. F. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 maja 2021 r., nr I-III.7721.6.1.2021 utrzymującą w mocy decyzję Starosty R.. z dnia 15 stycznia 2021 r., nr 11/2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu A. W. i Ł. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...] i [...], R. w jednostce ewidencyjnej R. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. F. zarzucając naruszenie: 1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej "K.p.a.") poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności nienależyte rozważenie oddziaływania obiektu na skutek zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] na nieruchomość skarżącej; 2. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 79 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy w kontekście ustalenia, czy i w jakim stopniu, dokonana przez inwestorów zmiana stosunków wodnych na działce nr [...] będzie oddziaływała na nieruchomości skarżącej; 3. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co skutkowało brakiem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy odnośnie kwestii szkody, która może zostać wyrządzona względem nieruchomości skarżącej na skutek realizacji projektowanego obiektu oraz dokonanej przez inwestorów zmiany stosunków wodnych na działce nr [...]; 4. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej i oparcie rozstrzygnięcia na przesłankach innych niż stan faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji; 5. art. 234 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 624 z późn. zm., dalej "P.w.") poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie; 6. art. 34 ust. 3 oraz art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej "P.b."; w tym miejscu należy uściślić, czego w skardze kasacyjnej wyraźnie nie doprecyzowano, że w sprawie zastosowanie miał stan prawny sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm. – zob. art. 26 ustawy zmieniającej), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Mając na uwadze powyższe zarzuty E. F. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W. i Ł. W. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrócili się o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zawartych w niej zarzutów. Nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 79 K.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Organy architektoniczno-budowlane prawidłowo wypełniły wymogi wynikające z przywołanych regulacji, podejmując wszelkie niezbędne czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Weryfikacja projektu odbyła się w zakresie zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, przepisami prawa budowlanego i techniczno-budowlanymi w zakresie wymaganym przepisem art. 35 P.b., a skarżąca miała zagwarantowany udział w postępowaniu. Zarzut, jakoby organy nie podjęły wszystkich kroków zmierzających do ustalenia wpływu inwestycji na nieruchomość skarżącej poprzez zmianę stosunków wodnych, jest niezasadny. W tym postępowaniu przedmiotem oceny jest decyzja o pozwoleniu na budowę dla zaprojektowanego nowego zamierzenia budowlanego, a nie regulacja dokonanych zmian stosunków wodnych w rozumieniu art. 234 P.w. To ostatnie stanowi przedmiot autonomicznych postępowań z zakresu Prawa wodnego. Kwestie te były zresztą wcześniej rozstrzygane, a w odrębnej decyzji nie potwierdzono, jakoby na działce inwestorów doszło do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W tym miejscu warto podnieść, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnikliwie odniósł się do treści projektu budowlanego pod kątem zarzutów przedstawionych w skardze przez E. F. Sąd wykazał tym samym, że ustalenia organów co do stanu faktycznego uzasadniają udzielenie inwestorom pozwolenia na budowę, a zastrzeżenia skarżącej nie mogą być uwzględnione. Z dokumentacji projektowej wynika, że wody opadowe z dachu budynku, utwardzonych placów, dojść oraz dojazdów zostaną skierowane na nieutwardzony obszar działki inwestorów. System odwodnienia utwardzonych powierzchni będzie zapewniony poprzez odpowiednie ukształtowanie spadków w kierunku trenów zielonych oraz ich przepuszczalną konstrukcję (strony 8 oraz 10, 11, 12, 28 projektu). Kształt terenu działki pozostanie niezmieniony, z wyjątkiem wykonania skarp w obrębie budynku. Zauważyć trzeba, że inwestorzy wykonali już istniejące ogrodzenie wyposażone w mur zabezpieczający oraz betonowe korytka wzdłuż ogrodzenia, aby zabezpieczyć spływ wód na sąsiednią działkę – działkę skarżącej nr [...] (mapa 10 projektu). Warto odnotować, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się w takim kontekście naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm., dalej "r.w.t."), który zabrania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu skierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Jakkolwiek przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, to dla szerszego kontekstu sprawy warto zauważyć, że nie potwierdzono, aby inwestorzy w obrębie własnej nieruchomości zrealizowali roboty prowadzące do zmiany stosunków wodnych. W 2017 r., czyli przed rozpoczęciem postępowania w kontrolowanej sprawie, na działkę dostarczono ziemię w celu wyrównania nierówności i właściwego ukształtowania terenu. Odnotowano to w protokole oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 8 grudnia 2020 r. i piśmie tegoż organu z dnia 10 grudnia 2020 r. Kwestia możliwości zaistnienia zmian stosunków wodnych na terenie z szkodą dla działki skarżącej była przedmiotem postępowania zgodnie z art. 234 ust. 1 i 3 P.w. Organy (Burmistrz R. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie) nie stwierdziły zarzucanej przez skarżącą zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla jej nieruchomości. Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 marca 2021 r., sygn. II SA/Rz 1334/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę w tej sprawie. Warto wreszcie zauważyć, co dostrzegł Sąd pierwszej instancji, że z opinii sporządzonej na potrzeby postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych wynika, iż dostarczenie i wyrównanie ziemi na działce nr [...] faktycznie obniżyło naturalny spadek terenu w kierunku działki skarżącej, minimalizując stopień ingerencji spływających na nią wód. Działka skarżącej znajduje się naturalnie niżej niż działka [...]. Prace ziemne wykonane przez inwestorów w 2017 r. oraz montaż ogrodzenia z betonowymi korytkami i murkiem zabezpieczającym przed ewentualnym przelaniem się wód poprawiły sytuację skarżącej pod względem gospodarki wodnej. Zredukowano spadek działki nr [...] oraz zainstalowano urządzenia przechwytujące wodę spływającą na jej działkę i kierujące ją w innym kierunku. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów K.p.a. dotyczących postępowania wyjaśniającego nie są zasadne. W skardze kasacyjnej poza akcentowaniem braków w ustaleniach stanu faktycznego i ocenie materiału dowodowego nie zawarto argumentacji konkretyzującej wysunięte twierdzenia – co trzeba podkreślić: w kontekście przedmiotu sprawy, a więc parametrów inwestycji wynikających z treści podlegającego zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zarzuty E. F. nie podważają zaskarżonego wyroku tym bardziej, że problematyka niepokojąca skarżącą została przez Sąd pierwszej instancji odniesiona do realiów sprawy i to nawet w szerszym kontekście aniżeli to konieczne. Sąd analizował bowiem nie tylko projekt budowlany w tym w relacji do decyzji o warunkach zabudowy, ale również ocenił uwarunkowania terenowe działki inwestycyjnej – co zrelacjonowano wyżej. Zarzut naruszenia art. 234 ust. 1, 2 i 3 P.b. jest nieadekwatny do przedmiotu sprawy. Przepis ten odnosi się do faktycznie stwierdzonych zmian stanu wód na gruncie i ewentualnego nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, co bada się w odrębnym postępowaniu. Etap udzielania pozwolenia na budowę nie służy badaniu, czy inwestor uprzednio już dokonał już zmian stosunków wodnych, lecz ocenie zgodności dokumentacji projektowej z prawem. Kwestii stosunków wodnych dotyczy wspomniany wyżej § 29 r.w.t., w świetle którego weryfikuje się projektowane zamierzenie, jednak skarżąca nie przedstawiła zarzutu jego naruszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odniósł się zresztą do tego przepisu zaznaczając, że materiał dowodowy nie wskazuje, aby przyjęte przez inwestorów rozwiązania zmierzały do nieuprawnionego kierowania wody na działkę skarżącej. Zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 oraz art. 35 ust. 1 i 3 P.b. jest nieskuteczny. W skardze kasacyjnej ograniczono się w istocie wyłącznie do przytoczenia tych regulacji i jedynie we wstępnych uwagach zaznaczono, że projekt budowlany nie odpowiada warunkom formalnym z art. 34 ust. 3 pkt 5 P.b. (nie zawiera pełnych informacji o obszarze oddziaływania obiektu). Tak sformułowany zarzut jest niezrozumiały, zwłaszcza, że skarżącą uznano za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę właśnie dlatego, że jej nieruchomość pozostawała w ocenie organu w obszarze oddziaływania inwestycji. Trudno więc zrozumieć, jakie oczekiwania ma E. F. względem inwestora i organów, gdy chodzi o tak eksponowaną przez informację o obszarze oddziaływania obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny może jedynie domyślać się, że skarżąca chciałaby, aby "informacja o obszarze oddziaływania obiektu" z art. 34 ust. 3 pkt 5 P.b. potwierdzała fakt zarzucanej przez nią zmiany stosunków wodnych. Oczekiwanie nieuprawnione, gdyż po pierwsze, element projektu budowlanego, o którym tu mowa, ma charakter informacyjny, a po drugie parametry inwestycji opisane w samym projekcie, do czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie się odniósł, nie dają podstaw aby dopatrywać się naruszającego prawo (np. § 29 r.w.t.) oddziaływania spornego zamierzenia na działkę skarżącej w sferze stosunków wodnych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach przedstawionych przez skarżącą zarzutów i uznając je za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. W puncie 2. sentencji wyroku Sąd odmówił przyznania kosztów dla inwestorów A. W. i Ł. W. – będących uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego. Art. 204 P.p.s.a. przewiduje bowiem, w razie oddalenia skargi kasacyjnej, możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania.