II GSK 701/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia WSA (del.) Izabella Janson Protokolant Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt VI SAB/Wa 98/21 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. P. na rzecz Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r. oddalił skargę M. P. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: skarżący złożył do Prezydenta m. st. Warszawy wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Św. B. w W. w okresie od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. w celu umieszczenia obiektu budowlanego o powierzchni rzutu poziomego 50 m2 (o długości 10 metrów i szerokości 5 metrów) oraz powierzchni przeznaczonej na schody i podjazd dla niepełnosprawnych. Wniosek do organu wpłynął w dniu 12 marca 2021 roku. W związku z wnioskiem wezwano skarżącego do usunięcia jego braków w terminie 14 dni, od daty otrzymania wezwania pod rygorem jego pozostawienia bez rozpoznania, poprzez złożenie szczegółowego planu sytuacyjnego w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego. Wezwanie doręczone skarżącemu w dniu 23 marca 2021 r. W odpowiedzi skarżący pismem z dnia 24 marca 2021 r. wyjaśnił, że nie może przedstawić takiego planu, gdyż nie zna przebiegu granic pasa drogowego i co więcej jest przekonany, że Prezydent m.st. Warszawy takiego pasa nie wytyczył. Organ pismem z dnia 7 kwietnia 2021 r. poinformował stronę o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie braków formalnych. Skarżący pismem z dnia 23 kwietnia 2021 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ponaglenie na bezczynność organu. SKO w Warszawie postanowieniem z dnia 19 maja 2021 r. uznało, że organ I instancji nie dopuścił się w sprawie bezczynności. Skarżący, wobec opisanego biegu sprawy, w dniu 31 maja 2021 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie rozpoznaniu jego wniosku. Sąd I instancji oddalając tą skargę stwierdził, że prawidłowość podjętych przez organ działań - wezwania skarżącego, pismem z dnia 16 marca 2021 r, do usunięcia w wyznaczonym terminie braków wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w postaci złożenia szczegółowego planu sytuacyjnego w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego – znajdowało umocowanie prawne w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej: u.d.p.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1264, dalej: rozporządzenie). Sąd I instancji wskazał na wynikający z przepisów powołanych aktów prawa obowiązek strony składającej wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego załączenia do wniosku szczegółowego planu sytuacyjnego. Sąd I instancji zauważył, że regulacje prawne nie uwzględniają przy tym zwolnienia strony z tego obowiązku w przypadku kolejnego wniosku dotyczącego udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w niezmienionym stanie faktycznym, w sytuacji, w której strona legitymuje się stosownym zezwoleniem obejmującym poprzedni okres. Strona zobligowana jest dołączyć do każdorazowo składanego wniosku, bez względu, czy dotyczy on zajęcia pasa drogowego po raz pierwszy, czy w kolejnych przedziałach czasu. Sąd stwierdził, że organ, dysponując wnioskiem skarżącego bez wymaganego załącznika w postaci planu sytuacyjnego, był zobowiązany do wezwania skarżącego do jego uzupełnienia w tym zakresie. W ocenie Sądu I instancji tego typu brak wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, polegający na niezałączeniu do niego szczegółowego planu sytuacyjnego, jest brakiem formalnym, a nie materialnym, i w związku z tym podlegał uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo pismem z dnia 16 marca 2021 r. wezwał skarżącego, na podstawie powołanego przepisu, do usunięcia braku formalnego wniosku w terminie 14 dni. Sąd podkreślił, że organ pouczył przy tym stronę, iż nieusunięcie braku formalnego spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie wskazanego w wezwaniu braku wniosku, właściwą reakcją organu było pozostawienie wniosku bez rozpoznania i poinformowanie o tym wnioskodawcy, czemu Prezydent uczynił zadość pismem z dnia 7 kwietnia 2021 r. Reasumując, Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uznawania, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, jak również brak było zdaniem Sądu podstaw do stwierdzenia, że organ był w bezczynności skoro brak merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego został poprzedzony prawidłowym wezwaniem w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). M. P., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ administracji zasadnie zastosował w niniejszej sprawie art. 64 § 2 k.p.a. i stosując wynikający z w/w przepisu rygor pozostawił wniosek skarżącego z dnia 9 marca 2021 r. bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych wniosku, podczas gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że zaistniały okoliczności szczególne uzasadniające niewykonanie przez skarżącego przedmiotowego wezwania: obiektywna niemożność sporządzenia planu sytuacyjnego; odmienna, wieloletnia praktyka organu w analogicznych sprawach, a nadto fakt, iż żądane informacje znajdowały się w posiadaniu organu - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż odmienna ocena co do zasadności zastosowania przez organ art. 64 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie prowadziłaby do uznania zasadności wniesionej skargi; 2. przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ administracji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne z zachowaniem zasad dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przy zachowaniu zasad budowania zaufania obywatela do organów władzy publicznej i w oparciu o rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji ustalił prawidłowo stan faktyczny niniejszej sprawy, podczas gdy stan faktyczny, a w szczególności zasadnicza w niniejszej sprawie kwestia, czy teren, którego dotyczy wniosek rzeczywiście znajduje się w granicach "pasa drogowego" pozostaje nie ustalona - co miało istotny wpływ na wynik spawy, gdyż ocena, iż stan faktyczny w sprawie pozostaje nieustalony, nie pozwala na przyjęcie, że organ zasadnie zastosował przepisy prawa materialnego; 3. prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 i 16 u.d.p. w zw. z § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie w niniejszej sprawie, tj. nieprawidłową ocenę przez Sąd I instancji zasadności zastosowania przez organ w/w przepisów w sytuacji, w której w sprawie niniejszej, brak jest ustaleń faktycznych pozwalających na stwierdzenie, czy obiekt, którego dotyczył wniosek skarżącego w ogóle znajduje się w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., a jeśli tak to od kiedy, co ma znaczenie w kontekście art. 38 ust. 1 u.d.p. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, albowiem nie podważa prawidłowości kontroli objętego skargą rozstrzygnięcia, jakiej dokonał Sąd I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zakres kontroli orzeczenia Sądu I instancji wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obu podstawach wynikających z art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny zasadności stanowiska Sądu I instancji, który - kontrolując prawidłowość prowadzenia przez Prezydenta m. st. Warszawy postępowania w sprawie złożonego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Św. B. w W. w okresie od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. - stwierdził, że w sprawie nie doszło do bezczynności, gdyż organ, ze względu na nieuzupełnienie braku formalnego pisma (planu sytuacyjnego w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego) w wyznaczonym terminie - prawidłowo pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. W niniejszej sprawie zarówno stanowisko organu, jak i Sądu I instancji co do tego, że skarżący nie uzupełnił braku formalnego wniosku w zakreślonym przez organ terminie nie było zakwestionowane, wobec czego okoliczność ta pozostaje bezsporna. Pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie w każdym przypadku oznacza zasadność skargi na nierozpatrzenie sprawy w przewidzianym terminie. Uzależnione jest to od tego, czy organ administracji publicznej rzeczywiście miał podstawy do powołania się na normę zawartą w tym przepisie. Podkreślenia wymaga, że tylko wówczas, gdy przepis prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może żądać ich spełnienia i uzupełnienia pisma (podania) o brakujące elementy. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przypomnieć, że bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny i na tą jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego. W uchwale Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00 (OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702, z glosą B. Adamiak, OSP 2001/1, poz. 12), stwierdzono, że: "[...] w każdym wypadku, gdy organ "pozostawia podanie bez rozpoznania" (art. 64 § 1 i 2 k.p.a.), osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na ogólnych zasadach skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 17 ustawy z 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 34 tej ustawy. Podobnie w postanowieniu NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I GSK 485/07, w którym przyjęto, że: "Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie". Zgodnie z uchwałą NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13: "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)". Zatem z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego. Tym samym organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodziły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności. Art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie tego rodzaju formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu (wnioskowi) biegu. Nie każde zatem wymaganie nałożone przez ustawodawcę na wniosek w przepisach prawa stanowi inne wymaganie w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Nie dotyczy ono okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego czy prawnego sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organu uznając, że warunki formalne jakim powinien odpowiadać wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zostały określone przez normodawcę w rozporządzeniu Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wiąże się ze złożenie szczegółowego planu sytuacyjnego w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego. Skoro prawodawca określił jakim warunkom powinien odpowiadać wniosek to brak jest jakichkolwiek podstaw aby przyjmować, że wniosek mógł być rozpoznany bez ich spełnienia. To, że organ postępował w przeszłości inaczej nie zmienia faktu, że w rozpatrywanej sprawie postępując zgodnie z prawem nie dopuścił się bezczynności. Skoro skarżący nie wykonał w terminie wezwania do usunięcia braków wniosku, należało, z uwagi na dyspozycję art. 64 § 2 in fine k.p.a., pozostawić wniosek bez rozpoznania. Nieusunięcie braków formalnych wniosku powoduje, że nie jest on zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 2017, s. 400-401). W konsekwencji, organ nie tylko nie jest zobowiązany, ale nawet nie jest uprawniony do prowadzenia czynności postępowania administracyjnego. W efekcie nie można przyjąć, że ma obowiązek załatwienia sprawy. Bezprzedmiotowe jest więc rozważanie terminu, w którym sprawa ma być załatwiona (art. 35 § 1-5 k.p.a.). Skuteczne, a więc zgodne z art. 64 § 2 k.p.a., pozostawienie wniosku bez rozpoznania oznacza, że organowi nie można postawić zarzutu bezczynności, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie NSA w rozpatrywanej sprawie wszelkie wskazane powyżej wymogi zostały przez organ zachowane. Organ prawidłowo zastosował art. 64 § 2 k.p.a. Ze względu zaś na nieuzupełnienie braku formalnego w wyznaczonym terminie, w dniu 7 kwietnia 2021 r., pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Organ odwoławczy nie naruszył również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), czemu dał wyraz w motywach zaskarżonej decyzji. Reasumując, organ nie dopuścił się bezczynności, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz aktów prawnych regulujących postępowanie z wnioskami o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zastosował formę wezwania do usunięcia braków formalnych powstałych na etapie wstępnej weryfikacji wniosku w przedmiotowej sprawie. Skoro wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie zawierał wszystkich wymaganych danych o których mowa w § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, niezbędnych do wydania decyzji, umożliwiających procedowanie wniosku - to jego nie uzupełnienie (nieusunięcie braku) stanowi o niespełnieniu wymagań formalnych wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji trafnie przyjął, iż organ nie dopuścił się bezczynności prawidłowo stosując art. 64 § 2 k.p.a. Zaskarżony wyrok nie narusza wobec tego art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. W konsekwencji, ponieważ żaden z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od skarżącego na rzecz organu 360 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który uczestniczył w rozprawie i nie prowadził sprawy przed Sądem I instancji.