III OSK 1145/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 960/21 w sprawie ze skargi J.Z. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr DIŚ-III.411.62.2021.AT w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 960/21 oddalił skargę J.Z. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr DIŚ-III.411.62.2021.AT w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. J.Z. prowadząca działalność pod firmą Przedsiębiorstwo [...] (dalej w skrócie: "strona" lub "skarżąca") pismem z dnia 5 marca 2020 r. znak: 98/LZ/2020 wystąpiła do Marszałka Województwa Mazowieckiego (dalej w skrócie: "Marszałek") o zmianę decyzji z dnia 8 września 2015 nr 302/2015, orzekającej o zezwoleniu na zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów na terenie [...]. Marszałek w toku postępowania stwierdził, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 maja 2019 r. nr KOA/3506/Oś/18 stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 8 września 2015 r. nr 302/2015, jako wydanej z naruszeniem właściwości. Powyższa decyzja Kolegium, na skutek złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 15 października 2019 r. nr KOA/3007/Oś/19. Obie w/w decyzje zostały zaskarżone przez J.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 3057/19 wstrzymał ich wykonanie. Następnie, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), postanowieniem z dnia 2 marca 2021 r. znak: PZ-OP-1.7243.81.2020.AK Marszałek zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z dnia 8 września 2015 r. nr 302/2015, uznając iż toczące się przed WSA w Warszawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o której zmianę wnioskowała strona, jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu w/w przepisu. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącej, Minister Klimatu i Środowiska (dalej w skrócie: "minister" lub "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr DIŚ-III.411.62.2021.AT utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 2 marca 2021 r. Powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie toczy się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Kolegium stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 8 września 2015 r. nr 302/2015 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania odpadów. Minister ustalił, że WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 3057/19 oddalił skargę w w/w zakresie. Wyrok ten nie jest prawomocny i został zaskarżony przez stronę skargą kasacyjną. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wynik w/w postępowania sądowoadministracyjnego ma w tym przypadku przesądzić, czy decyzja z dnia 8 września 2015 r. znajduje się w obrocie prawnym, a biorąc pod uwagę fakt, iż stwierdzenie nieważności działa z mocą wsteczną od dnia wydania decyzji, której nieważność stwierdzono, postępowanie to przesądzi o tym, czy istnieje przedmiot niniejszej sprawy, tj. decyzja administracyjna, o której zmianę wniesiono. Skargę na postanowienie Ministra z dnia 28 kwietnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.Z., zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wyjaśnił, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt II GPS 1/17 stwierdzono, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie zaistniała analogiczna sytuacja, co w świetle art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") obligowało Sąd do zastosowania się do wykładni wynikającej z w/w uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła J.Z. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 15 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że rozpoznając zażalenie skarżącej organ nie naruszył w/w przepisu. Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Przepis art. 15 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z wyrażoną w tym przepisie zasadą dwuinstancyjności, skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu aktu stosowania prawa. Rozpoznawana sprawa dotyczy jednakże kwestii wpadkowej w toku głównego postępowania administracyjnego, tj. zawieszenia postępowania. Zakres i przedmiot tego postępowania jest zdeterminowany podstawami zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu, które określa art. 97 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie jako podstawę zawieszenia postępowania wskazano art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem ocena sprawy przez organ odwoławczy powinna być dokonana z perspektywy tego przepisu, co miało miejsce. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.