VIII SA/Wa 769/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne [...]Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]lipca 2021r. nr [...] w przedmiocie nieprawidłowego gospodarowania odpadami oddala skargę. Zarządzeniem pokontrolnym z 30 lipca 2021 r. znak: [...] M. Wojewódki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: organ, MWIOŚ), działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 ze zm., dalej: ustawa o IOŚ), zarządził wobec C. Spóła [...]. z siedzibą w P. (dalej: skarżąca, strona, Spółka, C.): 1) przestrzegać obowiązku wynikającego z art. 76 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej: P.o.ś.), tj. zgłaszania MWIOŚ instalacji należących do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na 30 dni przed planowanym terminem oddania do użytkowania lub zakończenia rozruchu technologicznego, jeśli jest on przewidziany; 2) prowadzić rzetelnie ewidencję odpadów; 3) nie naruszać przepisów rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.U.UE.L.2006.190.1, dalej: rozporządzenie Nr 1013/2006), w szczególności w zakresie postępowania z przemieszczanymi do kraju i z kraju odpadami; 4) raporty o emisjach do Krajowej bazy wprowadzać zgodnie z ustawowym terminem. Jednocześnie organ zobowiązał stronę do stałego przestrzegania powyższych obowiązków oraz wyznaczył termin 31 sierpnia 2021 r. na przesłanie pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń. W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że podczas kontroli, która odbyła się w Spółce w okresie od 2 czerwca 2021 r. do 22 lipca 2021 r., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W zakresie punktu 1 zarządzenia pokontrolnego MWIOŚ ustalił, że kontrolowana Spółka dostosowała i uruchomiła 2 linie technologiczne do suszenia mikrosfery. Dostosowanie to polegało na: zmianie sposobu podawania gorącego powietrza do suszarni, ułożenia półek w suszarni, które mieszały mikrosferę w komorze suszarniczej, montażu nowych rolek prowadzących, zmianie sposobu odbierania powietrza z suszarni, przerobieniu sposobu podawania mokrego surowca do suszarni, montażu przesiewaczy. Powyższa instalacja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, dalej: rozporządzenie z 2019 r.), tj. instalacje związane z przetwarzaniem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów. Spółka nie poinformowała o planowanym terminie oddania do użytkowania instalacji do suszenia mikrosfery, do czego zobowiązuje ją przepis art. 76 ust. 4 rozporządzenia z 2019 r. Odnośnie do punktu 2 zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że Spółka nieprawidłowo prowadzi ewidencję odpadów, tj. w ewidencji nie są ujęte zbierane i przetwarzane odpady, co jest sprzeczne z art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm., dalej: ustawa o odpadach). Posiadacz odpadów jest bowiem obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów, z zastosowaniem m.in. karty przekazywania odpadów i karty ewidencji odpadów. Odnosząc się do punktu 3 zarządzenia organ zwrócił uwagę, że podczas kontroli ustalono, iż C. był odbiorcą odpadów mikrosfery z popiołów lotnych o kodzie 10 01 81, pochodzących spoza terenu Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: RP). Spółka dokonywała również wysyłki tych odpadów do Niemiec do firmy [...]. Odpady przywożone były z K. i stanowiły wyłącznie odpady z listy "zielonej", kwalifikowane pod kodem B2050, zgodnie z załącznikiem III do rozporządzenia Nr 1013/2006. W okresie od 2019 r. do 20 lipca 2021 r. sprowadzono 7372 Mg mokrej mikrosfery, stanowiącej odpad o kodzie 10 01 81. Odpady mikrosfery z popiołów lotnych C. kupował w K. od E.P.Sp. [...] Sprowadzano je na podstawie międzynarodowych listów przewozowych CMR i faktur zakupu. Na zakup ww. odpadów kontrolowany podmiot nie posiadał pisemnej umowy. Ponadto ustalono, że do żadnego transportu przemieszczanych odpadów nie była dołączana informacja - załącznik nr VII do rozporządzenia Nr 1013/2006. Jest to dokument, o którym mowa w art. 18 ww. rozporządzenia, który powinien być dołączany do określonych w art. 3 ust. 2 i 4 przemieszczanych odpadów przeznaczonych do odzysku. Na podstawie kontroli ustalono, że Spółka nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów o kodzie 10 01 81, ani też nie posiada zezwolenia na ich przetwarzanie w procesie odzysku. W związku z powyższym strona nie wypełnia w tym przypadku definicji odbiorcy odpadów, do którego tylko mogą być przemieszczane odpady, określone w art. 2 pkt 14 rozporządzenia Nr 1013/2006, która stanowi, że "odbiorca" oznacza każdą osobę lub przedsiębiorstwo podlegające jurysdykcji państwa przeznaczenia, do których odpady są przesyłane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia. Taka działalność Spółki narusza przepisy określone w ww. rozporządzeniu unijnym. W zakresie punktu 4 zarządzenia pokontrolnego kontrola wykazała, że C. wprowadził do Krajowej bazy o emisjach gazów cieplarnianych i innych substancji raporty, zawierające informację o emisji za lata 2019-2020 po ustawowym terminie, tj. za rok 2019 – 7 lipca 2020 r., a za rok 2020 – 7 lipca 2021 r. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1077 ze zm.) podmiot korzystający ze środowiska sporządza i wprowadza do Krajowej bazy, w terminie do końca lutego każdego roku, raport zawierający informacje wskazane w art. 6 ust. 2 pkt 1-10 ustawy, dotyczące poprzedniego roku kalendarzowego. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe zarządzenie pokontrolne, któremu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 76 ust. 4 P.o.ś. w związku z § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia z 2019 r., które to rozporządzenie weszło w życie 11 października 2019 r. i nie znajdzie zastosowania do uruchomionych w 2019 r. linii technologicznych do suszenia mikrosfery, które są także w chwili obecnej wyłączone z produkcji; 2) art. 76 ust. 4 P.o.ś. w związku z § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia z 2019 r. przez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że sprowadzana przez C. mikrosfera stanowi odpad; 3) art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że sprowadzana przez C. mikrosfera stanowi odpad; 4) art. 18 w związku z art. 3 ust. 2 i 4 oraz art. 2 pkt 14 rozporządzenia Nr 1013/2006 poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że sprowadzana przez stroną mikrosfera stanowi odpad. W konsekwencji powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zarządzenia pokontrolnego w części, tj. w zakresie pkt 1, 2 i 3 oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca, celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości, wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci: 1) wniosku o państwową ekspertyzę środowiskową z 11 stycznia 2019 r. wraz z tłumaczeniem na język polski; 2) standardu organizacji - wyrób termoizolacyjny mikrosfera glinokrzemianowa z 25 czerwca 2020 r. wraz z tłumaczeniem na język polski. W odpowiedzi na skargę MWIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał uzasadnienie zawarte w zaskarżonym zarządzeniu oraz ustosunkował się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostały punkty: 1, 2 i 3 zarządzenia pokontrolnego MWIOŚ z [...] lipca 2021 r., znak: [...]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanego podmiotu określonego obowiązku, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a., por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12, publ. Lex nr 1219173, z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2036/09, publ. Lex nr 953009, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 538/19, publ. Lex nr 2731384). Zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, ale prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydanemu przez inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3236/18, publ. Lex nr 2763705). Materialnoprawną podstawą kontrolowanego zarządzenia był przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o IOŚ, w myśl którego na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Osoby te w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Z protokołu kontroli Nr [...] z [...] lipca 2021 r. wynika, że MWIOŚ przeprowadził kontrolę w spółce C. na wniosek Urzędu Miasta P. w związku z magazynowaniem i przetwarzaniem ogromnych ilości odpadów nieznanego pochodzenia przez podmiot zlokalizowany w P., ul. R.. Kontrola przeprowadzona przez organ dotyczyła sprawdzenia przestrzegania przepisów ustawy o odpadach w zakresie realizacji obowiązków podmiotów gospodarujących odpadami (wytwórców, zbierających, przetwarzających, transportujących, pośredników w obrocie odpadami i sprzedawców odpadów). W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, że strona kwestionuje ustalenia organu, iż sprowadzona z K .mikrosfera stanowi odpad. Zdaniem skarżącej odzyskiwanie i przetwarzanie mikrosfery odbywa się na terenie K.. Mikrosferę Spółka kupuje jako produkt końcowy, niewymagający dalszego przetwarzania w kraju, a nie odpad. Stąd zarządzenie pokontrolne w punktach 1-3 jest niezasadne, bowiem wskazane naruszenia przepisów prawa odnoszą się do postępowania z odpadami. Zdaniem Sądu zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Celem wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o IOŚ jest wyeliminowanie stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Specyfika zarządzenia pokontrolnego polega bowiem na tym, że jest ono wydawane w oparciu o ustalenia faktyczne uzyskane podczas specjalistycznej kontroli dokonywanej przez właściwego miejscowo WIOŚ. Zarządzenie pokontrolne jest stosunkowo najłagodniejszą formą reakcji na ustalenia kontroli, w którym stwierdza się naruszenie konkretnego obowiązku prawnego dotyczącego ochrony środowiska. Ustalenia kontroli, stanowiące podstawę do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, zostały zawarte w protokole nr [...], sporządzonym i podpisanym przez upoważnione osoby. Na uwagę zasługuje fakt, że [...] lipca 2021 r. protokół kontroli podpisał wiceprezes Zarządu Spółki – K.O. bez żadnych zastrzeżeń ani odrębnego pisemnego stanowiska wobec jego treści, pomimo pouczenia o takich możliwościach (por. strona 13 protokołu kontroli). Protokół kontroli zawierał opis stanu faktycznego na podstawie oględzin działek nr [...] i [...], na których prowadzona jest działalność gospodarcza strony w zakresie suszenia, frakcjonowania i pakowania mikrosfery (protokół oględzin z 19 lipca 2021 r.), wraz z halą magazynowo-produkcyjną oraz zeznań przedstawiciela strony – K.O. (protokół zeznań z 19 lipca 2021 r.) i innych dokumentów, stanowiących integralną część protokołu (umowy najmu, faktury zakupu mikrosfery mokrej, specyfikacja mikrosfery, dokument CMR, karta bezpieczeństwa). Z uwagi więc na użyte w art. 12 ust. 1 ustawy o IOŚ sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli", szczególne znaczenie dowodowe ma protokół kontroli zarówno dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w niniejszej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu. W przedmiotowej sprawie zarządzenie pokontrolne (sentencja wraz z uzasadnieniem) zawiera prawidłowo ustalony stan faktyczny na podstawie protokołu kontroli i jego załączników oraz wskazanie podstawy prawnej dla dostrzeżonych nieprawidłowości wymienionych w punktach w sentencji kontrolowanego aktu w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Jak wynika z protokołu kontroli Nr [...] strona prowadzi działalność w zakresie suszenia, frakcjonowania i pakowania mikrosfery, która powstaje podczas spalania węgla w elektrowni. Skarżąca sprowadza mikrosferę z K.. Mikrosfera poddawana jest procesowi odzysku (suszenia, frakcjonowania) w instalacji znajdującej się w P. przy ul. R. [...]. Stąd też sprowadzany z K. materiał w postaci mikrosfery z popiołów lotnych jest odpadem o kodzie 10 01 81 zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10). Ponadto ustalono, że Spółka prowadzi zbieranie odpadów, tj. część mokrej mikrosfery jest przepakowywana i sprzedawana do Niemiec, a część jest suszona i frakcjonowana w instalacji do suszenia mikrosfery. Kontrolujący zwrócili również uwagę, że sposób magazynowania mikrosfery: w pryzmach luzem, w porozrywanych workach tworzących pryzmy oraz w big bagach uszkodzonych i porośniętych roślinnością, niezabezpieczonych przed wilgocią i opadami atmosferycznymi (vide: dokumentacja fotograficzna do protokołu z oględzin, stanowiącego integralną część protokołu kontroli) wskazuje, że magazynowana mikrosfera nie jest produktem lecz jest odpadem. Sąd podziela ustalenia organu, że w związku z prowadzonym ww. procesem odzysku instalacja do suszenia mikrosfery kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia z 2019 r. W tym miejscu warto przypomnieć, że przez przetwarzanie rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach). Z kolei przez odzysk rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym wypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach). Odpady (mikrosfery z popiołów lotnych) przetwarzane są w procesie odzysku R5 – recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych. Ww. proces technologiczny polega na suszeniu, przesiewaniu i konfekcjonowniu mikrosfer. Mając na uwadze dokonane ustalenia organ zasadnie zobowiązał stronę do przestrzegania art. 76 ust. 4 P.o.ś., który przewiduje obowiązek dla inwestora przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o planowanym terminie oddania do użytkowania nowo zbudowanej lub przebudowanej instalacji, jak również zakończenia rozruchu instalacji, jeżeli jest on przewidywany. Zdaniem Sądu niezasadna jest ocena skarżącej, że organ opierał się na błędnym założeniu, iż sprowadzana mikrosfera stanowi odpad. Organ dokonał ustaleń na podstawie kontroli i analizy zebranych w sprawie dokumentów oraz w oparciu o własną specjalistyczną wiedzę. Podczas czynności kontrolnych MWIOŚ odniósł się do rozporządzenia z 2019 r. obowiązującego w dacie przeprowadzania kontroli, tj. czerwiec-lipiec 2021 r. Zarzut skargi, że ww. rozporządzenie weszło w życie w dacie 11 października 2019 r. nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem w dacie uruchomienia linii technologicznych do suszenia mikrosfery, tj. w maju 2019 r., instalacja przeznaczona do tego celu również kwalifikowała się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71). Konsekwencją przyjęcia, że sprowadzana przez C. mikrosfera stanowi odpad jest zobowiązanie skarżącej do prowadzenia na bieżąco ewidencji odpadów (ilościowej i jakościowej) zgodnie z katalogiem odpadów (art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach). Tym samym zarzut skargi naruszenia ww. przepisu jest chybiony. Skarżąca sprowadzała mokrą mikrosferę stanowiącą odpad spoza terenu RP z K.oraz wysyłała odpady do Niemiec, ale nie posiadała zezwolenia na zbieranie odpadów o kodzie 10 01 81, ani też zezwolenia na ich przetwarzanie w procesie odzysku. Jej działalność nie wypełnia więc definicji "odbiorcy" odpadów, zawartej w art. 2 pkt 14 rozporządzenia Nr 1013/2006, według której odbiorca to każda osoba lub przedsiębiorstwo podlegające jurysdykcji państwa przeznaczenia, do których odpady są przesyłane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia. Do transportu przemieszczanych odpadów przeznaczonych do odzysku powinien być dołączany dokument określony w załączniku VII (art. 18 rozporządzenia Nr 1013/2006). Z tego też powodu w zarządzeniu pokontrolnym w punkcie 3 zakazano stronie naruszania przepisów rozporządzenia Nr 1013/2006, w szczególności w zakresie postępowania z przemieszczanymi do kraju i z kraju odpadami. Mając powyższe wywody na uwadze Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., ponieważ zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie narusza prawa. Dołączone do skargi dokumenty, zdaniem Sądu, nie spełniały warunków dowodów uzupełniających, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., ponieważ nie są one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Takich wątpliwości nie miał ani organ, ani Sąd.