III SA/Gl 1078/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w L. na czynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego dotyczącego prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] ,,A" Sp. z o.o. w L. (dalej jako spółka lub skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na czynność Prezydenta Miasta C. w postaci wystąpienia pokontrolnego. Wystąpienie pokontrolne dotyczyło kontroli, której przedmiotem było sprawdzenie stanu faktycznego liczby słuchaczy będącej podstawą naliczenia i przekazania dotacji na prowadzenie szkół ,,A’’ w roku 2016 oraz wykorzystania i rozliczenia dotacji przyznanej z budżetu Miasta C. na cele oświatowe. Strona oparła skargę na zarzucie naruszenia przepisu art. 90 ust. 3d oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity w Dz. U. z 2021 r., poz. 1327 ze zm.), poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że dotacja w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. była wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta C. wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak właściwość sądu administracyjnego w tej sprawie – ewentualnie o oddalenie skargi wobec jej bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Rozpatrywana skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd zobligowany jest ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej w skrócie, jako: "P.p.s.a."). Na podstawie tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres tej właściwości reguluje art. 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1), a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg (katalog zawarty w § 2) na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. W konsekwencji sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądu administracyjnego, zatem zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu. Mając na uwadze treść samej skargi oraz czynność, której skarga dotyczy należy zbadać, czy zaskarżona czynność mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepis ten obejmuje inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że akty lub czynności, o których mowa w tym przepisie, stanowią te, które: po pierwsze, w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzjami ani postanowieniami; po drugie, mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; po trzecie, podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; po czwarte, są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się – między innymi – jednostronnością działania; po piąte, są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (por.: B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19). Co istotne, akty lub czynności, w stosunku do których właściwość sądów administracyjnych formułuje art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia. W konsekwencji odpowiadają one raczej formule wykonywania prawa niż jego stosowania, a zatem urzeczywistniają dyspozycję normy prawnej kreującej już konkretny (tj. istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por.: Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350-351). W niniejszej sprawie podstawą prawną do przeprowadzenia kontroli był przepis art. 90 ust. 3e i 3f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2018 r., obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 2203), który stanowił, że "organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek (ust. 3e). Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a - dodatkowo wglądu do list obecności, o których mowa w ust. 3, oraz ich weryfikacji (ust. 3f). Z przepisu tego wynika zatem jedynie możliwość dokonania kontroli oraz jego zakres w podmiocie, któremu udzielono dotacji. Jednocześnie z uwagi na wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203) podstawą do wydania przedmiotowego wyniku kontroli stał się przepis art. 36 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowiący, iż organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 (§ 1). Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji (§ 2). Z powyższych przepisów nie wynika natomiast, by wystąpienie pokontrolne było aktem administracyjnym, którym nakłada się określony indywidualny obowiązek. Należy również zauważyć, że obowiązek zwrotu dotacji pobranej niezgodnie z jej przeznaczeniem wynika z treści art. 252 w zw. z art. 169 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077) na podstawie decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257). Podkreślić należy, że organowi udzielającemu dotacji przysługuje prawo do kontroli realizacji zadania, na które została udzielona dotacja. Tryb kontroli w tej sprawie określa uchwała nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r. w sprawie określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla niesamorządowych publicznych szkół oraz niepublicznych jednostek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne oraz osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego funkcjonujących na terenie Miasta C. oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. [...]. [...]). Zgodnie z powołana powyżej uchwałą z przeprowadzenia kontroli sporządza się protokół kontroli (§ 6 ust. 7 cytowanej), do którego podmiot kontrolowany może w terminie 7 dni złożyć pisemne wyjaśnienia i zastrzeżenia co do zawartych w protokole ustaleń i wniosków (§ 6 ust. 8 ww. uchwały). Kontrolujący sporządza kierowane do kontrolowanego wystąpienie pokontrolne zawierające elementy wskazane w § 6 ust. 11 ww. uchwały. Kontrolowany, do którego zostało skierowane wystąpienie pokontrolne jest zobowiązany, w terminie 15 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zawiadomić osobę podpisującą wystąpienie pokontrolne o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych (§ 6 ust. 12 ww. uchwały). W niniejszej sprawie organ kontroli w dokumencie stanowiącym wystąpienie pokontrolne nie nałożył na skarżącą w sposób władczy żadnych obowiązków. Analiza zaskarżonego dokumentu stanowiącego wynik (protokół) kontroli wskazuje, że nie ukształtował on sytuacji prawnej skarżącej. Przedmiotowe wystąpienie pokontrolne, jak trafnie wskazał organ, nie stanowi podstawy do dochodzenia należności w nim wskazanej, ani też tytułu wykonawczego związanego z sankcjonowanym dochodzeniem roszczenia. Organ podkreślił, że wystąpienie pokontrolne zawiera ustalenia dotyczące określonego stanu faktycznego oraz wnioski zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości – co samo w sobie nie stanowi rozstrzygnięcia nadzorczego, ani też nie jest aktem władczej ingerencji w sferę działania kontrolowanej jednostki. Organ podkreślił również w odpowiedzi na skargę, że z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół kontroli, do którego podmiot kontrolowany może w terminie siedmiu dni złożyć pisemne wyjaśnienia i zastrzeżenia co do zawartych w protokole ustaleń i wniosków. Jeżeli zaś prowadzone przez organ postępowanie doprowadziłoby na dalszym etapie do wydania decyzji administracyjnych o zwrocie nienależnie pobranej dotacji lub dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem, to dopiero te (i tylko te) decyzje mogą być przedmiotem kontroli sądowej na mocy art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznając skargę za niedopuszczalną, odrzucił ją, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a.