II SA/Ol 846/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu usunięcia drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A kwotę 4340 zł (cztery tysiące trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Decyzją z "[...]" Burmistrz I., na podstawie art. 83a ust. 1, art. 83f ust. 17 i 18, art. 85 ust. 1 i 4b i art. 87 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 55 ze zm., dalej jako: u.o.p.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz.U. z 2017 r. poz. 1330), nałożył na spółkę jawną "[...]" z siedzibą w G. (dalej jako: Spółka, strona lub skarżąca) obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu usunięcia czternastu wyszczególnionych w decyzji drzew z nieruchomości położonej w I. przy ul. Z. (dz. nr "[...]", obr. "[...]") i nakazał uiszczenie tej opłaty w wysokości 24654 zł w terminie 14 dni od daty, w której decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu podano, że w wyniku wykonywania rutynowych czynności kontrolnych organu ustalono, że 5 marca 2015 r. (powinno być: 2021 r.) w rejestrze wniosków, decyzji i zgłoszeń w sprawach budowlanych prowadzonego przez GINB, pojawił wniosek Spółki o pozwolenie na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną na przedmiotowej nieruchomości. Z analizy danych będących w posiadaniu organu wynika, że poprzedni właściciel tej nieruchomości, w dniu 20 lutego 2020 r. dokonał zgłoszenia zamiaru usunięcia z jej terenu 17 drzew. Z uwagi na treść art. 83f ust. 17 u.o.p. wszczęto postępowanie w sprawie nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie drzew. W wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, że spośród zgłoszonych przez poprzedniego właściciela nieruchomości 17 sztuk drzew, usuniętych zostało 14, a 3 z nich nadal rosną. Pismem z 13 maja 2021 r. strona oświadczyła, że budowa będzie realizowana na części nieruchomości, na której rosły usunięte drzewa. Podano, że właścicielem nieruchomości jest "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, spółka komandytowa, która w wyniku przekształcenia i przejęcia wszelkich praw i obowiązków stała się spółką jawną o nazwie "[...]" spółka jawna. Jest to spółka prawa handlowego, której celem z definicji jest prowadzenie działalności gospodarczej. Zatem Spółka wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę na terenie nieruchomości, z której na podstawie zgłoszenia zamiaru usunięcia, zostało usuniętych 14 drzew, przed upływem 5 lat od dokonania oględzin. Spełnione zatem zostały wymagane przesłanki do nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu usunięcia drzew. Wyjaśniono, że podstawę dla ustalenia wysokości opłaty stanowią przepisy art. 85 ust. 1 u.o.p. regulujące zasady obliczania opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska, zawierający wysokość stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew w zależności od obwodu pnia. Przedstawiono przy tym szczegółowe wyliczenie opłaty za każde drzewo. Od decyzji tej odwołała się Spółka zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 83f ust. 17 u.o.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że obowiązek wniesienia opłaty, o której mowa w przepisie, obciąża aktualnego właściciela nieruchomości, a nie właściciela poprzedniego, który dokonał usunięcia z jej terenu drzew opisanych w zaskarżonej decyzji, a następnie sprzedał nieruchomość; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez zgromadzenia w sprawie całości materiału dowodowego oraz w oparciu o lakoniczną ocenę ustalonego stanu faktycznego, w szczególności bez ustalenia, czy usunięcia drzew z przedmiotowej nieruchomości dokonał aktualny, czy poprzedni właściciel. Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Podniesiono, że usunięcia drzew z przedmiotowej nieruchomości dokonał jej poprzedni właściciel, który 20 lutego 2020 r. dokonał zgłoszenia. Natomiast strona zakupiła przedmiotową nieruchomość 21 grudnia 2020r., a zatem stała się właścicielem nieruchomości po upływie 10 miesięcy od dokonania zgłoszenia zamiaru wycięcia drzew, co uprawdopodobnia, że to nie strona dokonała ich wycięcia, lecz zakupiła nieruchomość z drzewami wyciętymi. Zarzucono, że organ I instancji nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń. Wskazano, że rt. 83f ust. 17 u.o.p. powinien być intepretowany w ten sposób, że obowiązek wniesienia opłaty, o której mowa w tym przepisie, spoczywa na tym właścicielu, który dokonał usunięcia drzew, a nie na tym właścicielu, który wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę na nieruchomości. Podano, że taka interpretacja zgodna jest z poglądem doktryny i przytoczono treść komentarza do u.o.p. Podniesiono, że nowy właściciel może nie mieć żadnych wiadomości o tym, że poprzedni właściciel, przed dokonaniem sprzedaży nieruchomości, dokonał zgłoszenia i wycięcia drzew z jej terenu, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Wskazano, że z ekonomicznego punktu widzenia, to poprzedni właściciel odnosi korzyć z wycięcia drzew, ponieważ w ten sposób czyni działkę bardziej atrakcyjną pod kątem sprzedaży dla inwestora, który będzie dopiero występował o pozwolenie na budowę. Zatem nowy właściciel nie powinien być obciążany opłatą, o której mowa wart. 83f ust. 17 u.o.p. Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że przepis art. 83f ust. 17 u.o.p. mówi o właścicielu nieruchomości w dacie wystąpienia o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, natomiast nie odnosi się do osoby, która dokonała usunięcia drzewa. W związku z tym w ocenie Kolegium przepis ten znajduje zastosowanie do nabywcy nieruchomości na cele inwestycyjne, na której wcześniej została dokonana wycinka drzew. Postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty za wcześniej usunięte drzewa jest bowiem postępowaniem w nowej sprawie, a zgodnie z zasadą aktualności działania administracji publicznej, obowiązek uiszczenia opłaty zostanie nałożony na podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie wydawania decyzji w tym przedmiocie. Ponadto, zdaniem Kolegium, nabywca nieruchomości jest następcą prawnym sprzedawcy, który w wyniku zawarcia umowy kupna-sprzedaży nieruchomości przejmuje wszystkie prawa i obowiązki związane z przedmiotową nieruchomością. Dotyczy to również obowiązków administracyjnych, których nie można ukształtować umową cywilnoprawną w odmienny sposób niż obowiązujący zbywcę, co oznacza, że obowiązki administracyjne, jakie powstały w związku z wycinką drzew, obowiązują nabywcę. Tak więc nabywca nieruchomości, który nabył nieruchomość i wystąpił o pozwolenie na budowę, a budowa ta ma związek z prowadzeniem działalności gospodarczej i będzie realizowana na części nieruchomości, na której rosło usunięte drzewo, przed upływem 5 lat od daty oględzin drzew przeznaczonych do wycinki, ma obowiązek uiszczenia opłaty, zgodnie z art. 83f ust. 17 u.o.p. Kolegium nie podzieliło także zarzutów odwołania co do naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Kolegium ustalenie, czy to poprzedni właściciel dokonał wycinki drzew nie ma znaczenia w sprawie, skoro obowiązek wniesienia opłaty, o której mowa w art. 83f ust. 17 u.o.p. spoczywa na aktualnym właścicielu nieruchomości. Wskazano ponadto, że w świetle dokonanych oględzin bezsporna jest ilość i rodzaj usuniętych drzew. W skardze na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła : - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 83f ust. 17 u.o.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że obowiązek wniesienia opłaty, o której mowa w w/w przepisie obciąża aktualnego właściciela nieruchomości, a nie właściciela poprzedniego, który dokonał usunięcia z jej terenu drzew opisanych w zaskarżonej decyzji, a następnie sprzedał nieruchomość; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez zgromadzenia w sprawie całości materiału dowodowego oraz w oparciu o lakoniczną ocenę ustalonego stanu faktycznego, w szczególności bez ustalenia, czy usunięcia drzew z przedmiotowej nieruchomości dokonał aktualny, czy poprzedni właściciel. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponownie przytoczono argumentację zawarta w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazując że art. 83f ust. 17 u.o.p. powinien być intepretowany w ten sposób, że obowiązek wniesienia opłaty, o której mowa w tym przepisie, spoczywa na tym właścicielu, który dokonał usunięcia drzew, a nie na tym właścicielu, który wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę na nieruchomości. Podniesiono, że to poprzedni właściciel odniósł korzyść z wycięcia drzew poprzez sprzedaż nieruchomości skarżącemu i poprzez uzyskanie z tego tytułu wynagrodzenia. Nowy właściciel nie miał wiedzy o fakcie wycięcia drzew z terenu tej nieruchomości i nie powinien być obciążany opłatą, o której mowa wart. 83f ust. 17 u.o.p. Podkreślono, że żaden przepis prawa administracyjnego nie stanowi wprost, że nabywca nieruchomości jest następcą prawnym poprzedniego właściciela w kwestii wszelkich praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego, a ponadto przed datą sprzedaży nieruchomości nie została wydana jeszcze żadna decyzja w sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez Kolegium w odpowiedzi na skargę, której odpis został doręczony pełnomocnikowi skarżącej w dniu 18 października 2021 r. W ustawowym terminie skarżąca nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja nakładająca na skarżącą obowiązek uiszczenia opłaty za usunięcie drzew, wyciętych na podstawie zgłoszenia, o którym mowa w artr. 83f ust. 4 u.o.p. z powodu wystąpienia okoliczności, o której mowa w art. 83f ust. 17 u.o.p. Przy czym kwestią sporną w niniejszej sprawie nie jest ani ilość wyciętych drzew, ani wysokość ustalonej opłaty, ale wskazanie skarżącego jako podmiotu zobowiązanego do uiszczenia określonej w decyzji należności. Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 83 ust. 1 u.o.p. usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek: posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Przy czym posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, które są naliczane w zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu i pobierane przez organ właściwy do wydania tego zezwolenia. Zatem ogólną zasadą, określoną w przepisach u.o.p., jest to, że usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić dopiero po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu, co związane jest także z koniecznością uiszczenia stosownej opłaty. Odstępstwa od tej zasady określone są w art. 83f u.o.p. Jednym z takich wyjątków jest ten, określony w art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p., który stanowi, że wymogu uzyskania zezwolenia nie stosuje się do drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Właściciel nieruchomości jest jedynie obowiązany dokonać zgłoszenia do organu, zamiaru usunięcia drzewa, jeżeli obwód pnia drzewa mierzonego na wysokości 5 cm przekracza wielkości określone w art. 83f ust. 4 u.o.p. Konsekwencją braku konieczności uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów jest brak obowiązku uiszczenia opłat z tym związanych. Jednakże w myśl art. 83f ust. 17 u.o.p., jeżeli w terminie 5 lat od dokonania oględzin wystąpiono o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę na podstawie Prawa budowlanego, a budowa ta ma związek z prowadzeniem działalności gospodarczej i będzie realizowana na części nieruchomości, na której rosło usunięte drzewo, organ, uwzględniając dane ustalone na podstawie oględzin, nakłada na właściciela nieruchomości, w drodze decyzji administracyjnej, obowiązek uiszczenia opłaty za usunięcie drzewa. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. organ administracji wymierza karę za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia w sytuacji, w której było ono wymagane. Zatem regulacja zawarta w art. 83f ust. 17 u.o.p. ma charakter wyjątku, gdyż pozwala na ustalenie przez organ jedynie opłaty za usunięcie drzew mimo, że właściciel nieruchomości nie zachował warunków pozwalających na odstąpienie od konieczności uzyskania zezwolenia. W świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, że jedynie właściciel nieruchomości, który skorzystał z możliwości, jakie daje ustawodawca, poprzez zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, jest zobowiązany do uiszczenia opłaty związanej z niezachowaniem warunków tego zwolnienia. W odniesieniu do każdego innego podmiotu organ musiałby wymierzyć karę za usunięcie drzew bez zezwolenia. Słusznie zatem podnosi skarżąca, że nie może być adresatem decyzji ustającej opłatę w trybie art. 83f ust. 17 u.o.p. Bezpodstawne jest przy tym twierdzenie organów, że nabywając przedmiotową nieruchomość, skarżąca wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki zbywcy. Podkreślić bowiem należy, że uprawnienie do usunięcia drzew jedynie na podstawie zgłoszenia jest – jak wskazano wyżej – odstępstwem od zasady wymagającej uzyskania zezwolenia. W prawie administracyjnym powszechnie uznawana jest zaś zasada nieprzenoszalności (sukcesji) uprawnień wynikających z zezwoleń objętych decyzjami administracyjnymi i przyjmuje się, że brak regulacji przewidującej taką możliwość jest równoznaczny z jej zakazem. Zezwolenie jest bowiem decyzją administracyjną, stanowiącą akt publicznoprawny, którego przedmiotem jest udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami prawa publicznego, ukierunkowanymi na ochronę interesu publicznego. Ochrona interesu publicznego tkwi więc u podstaw zasady nieprzenoszalności uprawnień wynikających z tych aktów. Skoro zatem zbywca nieruchomości nie mógłby przenieść swoich uprawnień wynikających z zezwolenia na usunięcie drzew, gdyby takim się legitymował, to tym bardziej nie mógł przenieść uprawnień do zwolnienia z obowiązku uzyskania takiego zezwolenia. Co więcej, w niniejszej sprawie skarżąca, będąca nabywcą nieruchomości, nie jest osobą fizyczną, co w ogóle uniemożliwia jej skorzystanie z możliwości zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew na podstawie art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p. Z kolei brak możliwości zwolnienia z uzyskania zezwolenia, uniemożliwia także ustalenia opłaty za usunięcie drzew. Jak wskazano bowiem wyżej, w przypadku usunięcia drzew bez zezwolenia, organ wymierza karę. Organ winien zatem ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu, w tym przede wszystkim ustalić, który podmiot faktycznie dokonał usunięcia przedmiotowych drzew. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265).