IV SA/Po 689/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, oddala skargę w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] marca 2021 roku (nr [...]), skierowaną do B. W., po kolejnym (trzecim) rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, nakazał inwestorowi doprowadzenie budynku przy ul. [...] w P. do stanu poprzedniego poprzez zmniejszenie do szerokość [...] i wysokość [...] dwuskrzydłowych drzwi w ścianie zewnętrznej budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy z nieruchomością przy ul. [...]. Organ wyjaśnił, że roboty budowlane obejmujące powiększenie drzwi w ścianie zewnętrznej budynku do wymiarów [...] x [...] zostały wykonane prawidłowo, co potwierdza opinia techniczna osoby posiadającej stosowne uprawnienia. Powiększenie otworu drzwiowego (pierwotnie drzwi miały szerokość [...] oraz wysokość [...]) polegało na osadzeniu belek nadprożowych oraz skuciu fragmentów ściany nośnej. Nadproże zostało wykonane z dwóch dwuteowników osadzonych w murze z każdej strony na głębokości [...] na poduszce betonowej. Zastosowane rozwiązania materiałowe oraz konstrukcyjne są zgodne z zasadami wiedzy technicznej i zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. Organ stwierdził brak podstaw do nakładania na inwestora obowiązku doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jednak roboty budowlane zostały wykonane w ścianie usytuowanej w odległości [...] od granicy z nieruchomością przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował inwestora o możliwości dostarczenia, w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania pisma, ekspertyzy, o której mowa w przepisie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pomimo upływu zakreślonego terminu inwestor nie przedłożył wymaganej ekspertyzy. W tej sytuacji organ nakazał inwestorowi doprowadzenie budynku przy ul. [...] w P. do stanu poprzedniego poprzez zmniejszenie do wymiarów pierwotnych dwuskrzydłowych drzwi w ścianie zewnętrznej budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy z nieruchomością przy ul. [...]. B. W. skorzystał z prawa do złożenia odwołania. Strona zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie odwołującego się brak jest podstaw do nakazania zmniejszenia otworu drzwiowego w sytuacji, gdy w okresie powstania przedmiotowy otwór nie naruszał przepisów techniczno-budowlanych. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] czerwca 2021 roku (nr [...]), po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ w całości podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną dokonaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego ingerowały jedynie w roboty budowlane wykonane z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego i przepisów pokrewnych. Drzwi istniejące w budynku przed podziałem działki mogły istnieć w dotychczasowym kształcie bez ingerencji organów nadzoru budowlanego. Jednak z uwagi na wykonanie robót budowlanych polegających na powiększeniu otworu drzwiowego organy były zobowiązane ocenić czy ten powiększony otwór jest zgodny z obecnie obowiązującymi przepisami w tym z przepisami określonymi w warunkach technicznych. B. W. skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona zażądał usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącego kwestionowane decyzje naruszają: 1) art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw poprzez ich błędne zastosowanie, 2) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2 oraz art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie, że otwór drzwiowy w ścianie zewnętrznej budynku przy ul. [...], usytuowanej przy granicy z nieruchomością przy ul. [...], w okresie powstania naruszał przepisy techniczno-budowlane i tym samym zasadne jest nakazanie jego zmniejszenia do stanu poprzedniego, czyli wymiarów [...] x [...]. 3) art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 oraz art. 105 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, gdy w sprawie zaistniały podstawy do uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego błędne jest stanowisko, że roboty budowlane obejmujące powiększenie otworu drzwiowego naruszają § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż sporny otwór drzwiowy istniał już wcześniej i jeśli nawet nie spełnia on obecnych warunków technicznych to nie oznacza, że zabroniona jest przebudowa budynku, w tym powiększenie otworu drzwiowego. W ocenie strony Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego bezpodstawnie przyjmuje, że wykonane roboty budowlane naruszają przepisy prawa w sposób uniemożliwiający legalizację. Skarżący wskazał ponadto, że w sprawie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania, względnie odstąpienia od nałożenia obowiązków. Skarżący zaznaczył, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Strona uznaje, że może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności, a pokrzywdzeni mogą dochodzi swoich praw nie przed organami nadzoru, tylko przed sądem powszechnym. Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 §1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 §1 pkt 3 P.p.s.a.). Skarga okazała się nieuzasadniona. Analiza dowodów włączonych do akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że skarżący wykonał roboty budowlane, które polegały na tym, że w ścianie bocznej budynku przy ul. [...] w P. dokonał przebudowy otworu drzwiowego i wymienił na dużo większe drzwi wejściowe do firmy "J. I" S. . Ściana zewnętrzna obiektu, w której powiększono otwór drzwiowy, usytuowana jest w odległości [...] od granicy z nieruchomości przy ul. [...]. Prace budowlane ingerowały w konstrukcję budynku (ścianę nośną). Inwestor nie wystąpił o pozwolenie na budowę oraz nie zgłosił zamiaru wykonania robót budowlanych. Roboty budowlane wykonane zostały w czerwcu 2017 roku (dokumentacja fotograficzna z opisem). Kontrola organów nadzoru budowlanego przeprowadzona została w dniu [...] września 2018 roku (protokół kontroli nr [...]). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego opatrzone jest datą [...] września 2018 roku. Zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w dniu [...] czerwca 2021 roku. Kwestionowana skargą decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób zgodny z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej w skrócie "K.p.a."). W całkowitej sprzeczności ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego pozostaje argumentacja skarżącego, który utrzymuje, że organy przyjęły stanowisko o niedopuszczalności legalizacji wykonanych robót budowlanych, bo sporny otwór drzwiowy już w chwili powstania naruszał przepisy techniczno-budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] września 2018 roku, w trybie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia oceny technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych. Realizując wytyczne organu odwoławczego, pismem z dnia [...] czerwca 2019 roku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował skarżącego o zmianie zakresu prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że postępowanie będzie dotyczyć wykonania robót budowlanych obejmujących powiększenie otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku przy ul. [...], która usytuowana jest bezpośrednio przy granicy z nieruchomością przy ul. [...] (działka nr [...]). Następnie, po kolejnych czynnościach kontrolnych (protokół z dnia [...] sierpnia 2020 roku nr [...]), pismem z dnia [...] sierpnia 2020 roku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował skarżącego o konieczności dostarczenia, jako warunku legalizacji robót budowlanych, ekspertyzy technicznej, o której mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawierającej rozwiązania techniczne zapewniające spełnienie wymagań wskazanych w art. 5 i art. 6 ustawy - Prawo budowlane w sposób innych niż określony w przepisach wymienionego wyżej rozporządzenia. Z uwagi na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie zostało prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Organy administracji publicznej wywiązały się z obowiązków procesowych obejmujących należyte i wyczerpującego informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwały nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielały im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). W sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do formułowania zarzutów o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2 oraz art. 80 K.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia [...] lutego 2021 roku, przed wydaniem decyzji otworzył skarżącemu możliwość zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego, wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych oraz zgłoszonych żądań. Skarżący nie zgłaszał w sprawie żadnych wniosków dowodowych, a treść złożonego odwołania jednoznacznie wskazuje, że ustalenia faktyczne przyjęte przez organ za podstawę rozstrzygnięcia pozostają bezsporne pomiędzy stronami. Stanowisko organów, co do kwestii istnienia otworu drzwiowego o wymiarach [...] x [...] zostało jednoznacznie i precyzyjnie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji oraz znajduje poparcie w ustaleniach faktycznych poczynionych w sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...] o pow. [...] zbudowana budynkiem produkcyjnym o pow. [...]) jest M. P.. Wieczystym użytkownikiem tej nieruchomości oraz właścicielem budynku jest inwestor B. W.. Właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...] i nr [...]) jest E. R. i P. B.. Nieruchomości przy ul. [...] obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym (prawem wolnej drogi) na rzecz każdorazowego właściciela nieruchomości przy ul. [...]. Działka nr [...] przy ul. [...] graniczy z działką nr [...] przy ul. [...], która w całości zabudowana jest budynkiem. Ściana zewnętrzna budynku przy ul. [...], w której znajduje się otwór drzwiowy, zlokalizowana jest przy granicy z działką geodezyjna nr [...] (część nieruchomości przy ul. [...]). Takie usytuowanie ściany budynku przy ul. [...] z otworem drzwiowy o pierwotnych wymiarach ([...] x [...]) w odległości [...] od granicy z nieruchomością przy ul. [...] (działka nr [...]) jest skutkiem podziału geodezyjnego, a następnie powstania nowej nieruchomości. Treść rozstrzygnięcia decyzji, którą nakazano przywrócenie otworu drzwiowego do pierwotnych wymiarów ([...] x [...]) jednoznacznie dowodzi, że kwestia legalność otwór drzwiowego o pierwotnych wymiarach pozostawała poza zakresem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. W konsekwencji o nielegalności kwestionowanych decyzji nie mogą stanowić zarzuty skargi wskazujące, że organy za niezgodne z przepisami prawa budowlanego uznają istnienie w ścianie budynku otworu drzwiowego o wymiarach [...] x [...]. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, co jednoznacznie zostało zakomunikowane skarżącemu, była legalność robót budowlanych przeprowadzonych w czerwcu 2017 roku, a obejmujących powiększenie otworu drzwiowego do wymiarów [...] x [...] w ścianie zewnętrznej budynku, która usytuowana jest [...] od granicy z nieruchomością przy ul. [...]. Organy oceniały zgodność z przepisami prawa administracyjnego tylko powyższych prac budowlanych na dzień ich wykonania. Wbrew zapatrywaniom skarżącego kwestia legalności wykonanych robót budowlanych nie jest wyłącznie sprawą z zakresu prawa cywilnego i stosunków właścicielskich. Organy trafnie uznały, że oceny legalność wykonanych robót budowlanych należy dokonać na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) oraz z uwzględnieniem treści przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 1aa ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) pozwolenia na budowę wymaga: wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków w zakresie ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także przebudowa, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane). Natomiast przebudową są roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane) Wykonane przez skarżącego prace budowlane obejmowały przebudowę ściany zewnętrznej budynku przy ul. [...] w P.. Istniejący w ścianie otwór drzwiowy o rozmiarach [...] x [...] został powiększony do rozmiarów [...] x [...]. Prawidłowe jest stanowisko, że wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. Bezsporne w okolicznościach sprawy pozostaje to, że roboty budowlane dotyczyły przegrody zewnętrznej budynku, ściany nośnej, a więc elementu konstrukcyjnego budynku. Organy trafnie uznały, że ujawnione roboty budowlane należy kwalifikować, jako przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane. Zgodne z prawem jest stanowisko, że roboty budowlane polegające na przebudowie budynku w zakresie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 aa ustawy Prawo budowlane). Z powyższych względów kontrolowane postępowanie administracyjne nie mogło zostać umorzone jako bezprzedmiotowe na postawie art. 105 ust. 1 K.p.a. Organy prawidłowo przyjęły, że warunkiem wystarczającym do legalizacji wykonanych robót budowlanych (powiększenia spornego otworu drzwiowego) nie mogło być jedynie to, że roboty budowlane zostały wykonane z poszanowaniem zasad sztuki budowlanej, co w toku kontrolowanego postępowania potwierdziła opinia osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Okoliczności sprawy, przebudowa/zmiana parametrów otworu drzwiowego w ścianie nośnej budynku, która usytuowana jest bliżej niż [...] od granicy z nieruchomością przy ul. [...], skutkowały tym, iż w sprawie zastosowanie znajdował również przepis § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie ze wskazaną powyżej regulacją prawną organ otworzył skarżącemu możliwość legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych poprzez ich dostosowanie do wymogów określonych w przepisach techniczno-budowlanych na zasadzie wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Skoro skarżący nie skorzystał z powyższej możliwości i nie przedłożył żądanej ekspertyzy, to organy zgodnie z prawem przyjęły, że zaktualizowały się przesłanki określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane do nałożenia na skarżącego obowiązku doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, czyli zmniejszenia do szerokość [...] i wysokość [...] dwuskrzydłowych drzwi w ścianie zewnętrznej budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy z nieruchomością przy ul. [...]. Bez znaczenia dla oceny legalności kwestionowanych decyzji pozostaje fakt, że w spornej ścianie budynku istniał otwór drzwiowy o szerokość [...] i wysokość [...] Wbrew sugestiom autora skargi organy nie sformułowany oceny o zakazie przebudowy budynku poprzez powiększenie istniejącego otworu drzwiowego. Organy uznały jedynie, że taka przebudowa z uwagi na usytuowanie ściany 1,5m od granicy innej nieruchomości, a także treść przepisów obowiązujących na dzień wykonania robót budowlanych oraz datę wydania zaskarżonych decyzji, może zostać zrealizowana na warunkach określonych w ekspertyzie technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako niezasadną.